Незаконная миграция в СНГ. Проблемы, пути решения (информационный материал)

НЕЗАКОННАЯ МИГРАЦИЯ В СНГ.  ПРОБЛЕМЫ, ПУТИ РЕШЕНИЯ(Информационный материал)

В соответствии с Решением Совета глав государств Содружества о мерах по дальнейшему повышению эффективности деятельности органов Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года Советом глав правительств 14 ноября 2008 года был заслушан отчет о деятельности Совместной комиссии государств – участников Соглашения о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года.

Отметив положительную деятельность Совместной комиссии в развитии сотрудничества государств – участников СНГ в вопросах противодействия незаконной миграции, главы правительств поручили продолжить работу в данном направлении, а также содействовать обмену опытом деятельности миграционных органов и его распространению в странах Содружества.

На последних заседаниях Совместной комиссии были рассмотрены такие актуальные для всех государств – участников Содружества вопросы, как совершенствование работы компетентных органов по списку лиц, въезд которых в государства – участники Соглашения о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года запрещен или нежелателен, совершенствование системы контроля за пребыванием и проживанием иностранных граждан в государствах – участниках Соглашения, введение паспортов нового поколения, электронный обмен информацией и другие.

Обзор подготовлен по материалам  вышеназванной Совместной комиссии.

Нелегальная миграция в АЗЕРБАЙДЖАНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ представляет серьезную проблему. Согласно законодательству нелегальными мигрантами считаются все граждане иностранных государств, которые не прошли в соответствующие сроки регистрацию в органах внутренних дел и не получили право на временное пребывание на территории республики. Те иностранцы, у которых есть документы, подтверждающие, что они находятся в Азербайджане на законном основании, имеют право обратиться в Министерство труда и социальной защиты с просьбой выдать разрешение на осуществление трудовой деятельности. Только таким образом иностранные граждане могут обзавестись в Азербайджане законным местом работы. В случае же, если работодатель – физическое или юридическое лицо – привлечет к трудовой деятельности в Азербайджане иностранного гражданина, не имеющего соответствующего разрешения, и не заключит с ним трудового соглашения, ему грозит штраф в размере нескольких десятков тысяч манатов. Азербайджанское законодательство предусматривает одни из самых высоких штрафов по отношению к работодателям, которые используют труд нелегальных мигрантов. Достаточно высокие штрафные санкции к работодателям, использующим труд нелегальных мигрантов, вступили в силу в декабре 2007 года. До этого момента штрафы за подобные нарушения в соответствии с Трудовым кодексом Азербайджанской Республики не превышали 100–200 манатов.

В январе – феврале 2008 года 1349 иностранцев получили индивидуальное разрешение на трудовую деятельность в Азербайджане. За отчетный период 360 работодателей представили в Министерство труда и социальной защиты список из числа 2030 иностранцев, из которых разрешение получили 1349 человек. Подавляющее число лиц, желающих устроиться на работу в республике, – граждане Турции и Грузии. В основном они заняты на работах в строительном и нефтяном секторах.

Во многом миграционное законодательство Азербайджана отвечает требованиям времени. Однако главный недостаток, по мнению экспертов, заключается в том, что различными миграционными процедурами в Азербайджанской Республике занимаются разные ведомства. Например, процедурой оформления регистрации и выдачей временного удостоверения личности (так называемой розовой карточки) занимается Министерство внутренних дел, учетом мигрантов – Государственная миграционная служба, а выдачей разрешения на работу – Министерство труда и социальной защиты.

С  вступлением в законную силу Миграционного кодекса, работа над проектом которого находится на заключительной стадии и проводится со стороны Государственной миграционной службы, этот недостаток в ближайшем будущем может быть устранен. В новый миграционный документ войдет большинство положений из ныне действующего закона "О миграции", посредством которого в настоящее время регулируются все миграционные процессы на территории Азербайджанской Республики, а также некоторые новые правила и предложения, представленные заинтересованными министерствами и ведомствами. В частности, в Миграционный кодекс войдут положения, в соответствии с которыми каждый иностранный гражданин, въезжающий в Азербайджан на определенное время, должен пройти регистрацию в соответствующих органах и получить временное удостоверение личности. Этим же положением будут регулироваться правила выдачи карты мигранта, в которой будет содержаться подробная информация об иностранце, а также документов, удостоверяющих личность других категорий иностранных граждан, прибывающих в Азербайджан на время.

Эксперты, которые работают над подготовкой Миграционного кодекса, учитывают опыт других стран. Скорее всего будет обращено внимание на практику российской стороны оценки желательности или нежелательности трудовой деятельности мигрантов.

Заслуживает внимания и внедрение опыта Российской Федерации – использование электронной карты гостя. Этот документ выглядит как обычная банковская карта, с которой можно считывать все данные о человеке, а именно, есть ли разрешение на работу, трудовой договор с работодателем, медобследование и т.д. По мнению экспертов, медицинское обследование иностранцев, въезжающих в Азербайджан, нужно сделать процедурой обязательной.

В нынешнем миграционном законодательстве есть положение, согласно которому все граждане иностранных государств, въезжающие в Азербайджанскую Республику, должны получать специальную карту мигранта, в которой указывается полная о нем информация. Этот документ вполне можно совместить с картой гостя. В новом Миграционном кодексе должны найти отражение все те положения, которые прежде не применялись на практике. По мнению экспертов, иностранные граждане должны уважать и соблюдать законодательство Азербайджана, то есть своевременно проходить регистрацию, в соответствии с законом получать разрешение на работу и т.д.

Общеизвестно, что усиление роли и деятельности государственных органов, занимающихся миграционными проблемами внутри страны, является более эффективной мерой, чем закрытие границ. Для этого необходимо принятие ряда законов, регулирующих данную сферу.

Предполагается активизировать работу по заключению двусторонних договоров со странами, принимающими мигрантов из Азербайджана.

Видится важным использование опыта развитых стран в вопросах принятия мигрантов. Проблемы, связанные с пребыванием нелегальных мигрантов на территории Азербайджанской Республики, порождают необходимость создания приемников-распределителей в структурах миграционных служб. При этих же службах должны функционировать адаптационные центры. Определенные ограничения и запретительные меры должны распространяться на ряд категорий иммигрантов с целью недопущения прибытия более дешевой (по сравнению с местными гражданами) рабочей силы.

Учитывая географическую близость Азербайджанской Республики к европейским государствам, нельзя допустить превращение республики в транзитное государство для нелегальной миграции из третьих стран.

РЕСПУБЛИКА АРМЕНИЯ при выработке законодательных мер регулирования миграционных процессов и мер противодействия незаконной миграции учитывает нормы и принципы, содержащиеся в международных правовых документах.

Президентом Республики Армения 15 марта 2008 года одобрена Концеп­ция «О системе миграции Республики Армения и о внедрении в Республике Армения системы электронных паспортов и идентификационных карт, содер­жащих биометрические определители». В целях реализации указанной Кон­цепции разработана программа, в которой предусмотрены мероприятия, в том числе подготовка необходимых нормативных правовых документов; опреде­лены ответственные исполнители и сроки исполнения.

Необходимость внедрения системы идентификационных карт и электронных паспортов, содержащих биометрические определители, обу­словлена принятием резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентяб­ря 2001 года, в соответствии с которой в рамках борьбы с международным терро­ризмом странам необходимо осуществить ряд эффективных мер для уси­ления контроля над механизмами изготовления подтверждающих личность граждан документов и загранпаспортов.

В Республике Армения документом, удостоверяющим личность и гражданство гражданина Республики Армения, является заграничный пас­порт и карта гражданина.

Новый электронный паспорт будет соответствовать стандартам Евросою­за и Международной организации гражданской авиации (ICAO), иметь надеж­ную защиту и содержать следующие персональные данные на армянском и английском языках: фамилия, имя, отчество; дата рождения (число, месяц, год), место рождения; пол; гражданство; номер общественных служб (номер идентификации); место жительства (должна указываться страна); фотокарточка гражданина (с лазерной гравировкой или цифровой печатью);  подпись гражданина. Паспорт будет содержать также следующие данные: дату выдачи, наименование подразделения полиции, выдавшего паспорт, срок действия и номер паспорта.

Указанный документ будет иметь микрочип с биометрическим определителем, в котором, наряду с перечисленными данными, будут содер­жаться электронное фото, подпись владельца, отпечатки левого и правого больших и указательных пальцев.

Идентификационная карта как документ, удостоверяющий личность и гражданство гражданина, предусмотрена для использования на территории Республики Армения. До внедрения чиповых карт предполагается использова­ние бесчиповых карт с высокой технологической надежностью.

С 1 января 2010 года гражданам Республики Армения по желанию будет предоставлена возможность в любое время обменять свои старые пас­порта на карты. Выдача и обмен паспортов и карт будут производиться в территориальных органах полиции Республики Армения.

Заявление, сканированная фотография, электронные отпечатки пальцев и образец подписи по программе «on – line» отправляются в централизованное подразделение типографии паспортов и карт, где после получения информа­ции в определенные сроки производится распечатка и поставка в соответст­вующие территориальные органы полиции.

Гражданин Республики Армения, проживающий в другом государстве, для выдачи или обмена паспорта должен лично явиться в дипломатическое представительство или консульство Армении. Передача информации о паспортных данных гражданина через дипломатическое представительство или консульство в Республику Армения, а также распечатка и отправка в зару­бежную страну производятся в установленном законом порядке.

Учитывая международный опыт, а также необходимость централизации разработки и осуществления миграционной политики, Правительством Республики Армения принято решение о создании с 1 января 2010 года Департамента гражданства и миграции Полиции Республики Армения.

Для организации эффективной деятельности Департамента предполагает­ся передать от Службы национальной безопасности функцию ведения банка данных в отношении лиц, въезжающих в Республику Армения и выезжающих из Республики Армения, а также функцию проверки паспортов въезжающих и выезжающих лиц. Введенные Департаментом в режиме «on – line» данные должны быть доступны Службе национальной безопасности, по аргументированным предложениям которой банк данных должен заполняться и подвергаться изменениям.

В Республике Армения с 2000 года в аэропорту «Звартноц» действует электронная информационная система управления границей. Подобная система внедрена уже во многих  приграничных пунктах пропуска Республики Армения. В настоящее время в целях создания единого информа­ционного банка данных проводится интенсивная работа по техническому ос­нащению всех 11 приграничных пунктов пропуска Республики Армения.

Ведение банка данных об иностранных лицах, пребывание которых на территории Республики Армения запрещен или нежелателен, регламентирует­ся статьей 8 Закона Республики Армения «Об иностранных лицах».

Так, в соответствии с указанной статьей в выдаче (продлении срока) визы на въезд иностранному лицу отказывается, выданная ему виза на въезд при­знается утратившей силу и его въезд в Республику Армения запрещается, если:

а) лицо было депортировано с территории Республики Армения или лишено статуса пребывания и с момента вступления в силу решения о депортации или лишении статуса пребывания не прошло трех лет;

б) лицо за нарушение настоящего Закона привлекалось к административной ответственности, и с момента принятия решения об этом не прошло одного года;

в) имеются достоверные данные, что лицо осуществляет такую деятельность, участвует в деятельности, создании или является членом органи­зации, целью которой является:

 –  причинение вреда государственной безопасности, свержение конституционного строя, ослабление обороноспособности Республики Армения;

 –  осуществление террористической деятельности;

 –  незаконный провоз через границу (без соответствующего разрешения) оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, радиоактивных веществ, наркоти­ков, психотропных веществ либо осуществление торговли людьми (трафикинг) и (или) незаконных пере­сечений границы;

г) лицо страдает инфекционным заболеванием, представляющим опасность для здоровья населения, за исключением случаев, когда оно въезжает в Республику Армения для лечения такого заболевания. Перечень таких инфекци­онных заболеваний устанавливается Правительством Республики Армения;

д) лицо при испрашивании разрешения предоставило о себе ложные сведения или не представило необходимых документов, либо имеются данные об иных, чем было заявлено, целях его въезда или пребывания в Республике Армения, либо:

е) с его стороны существует другая серьезная и обоснованная угроза го­сударственной безопасности или общественному строю Республики Армения.

2. Иностранному лицу может быть отказано в выдаче (продлении срока) визы на въезд, выданная виза на въезд может быть признана утратившей силу или ему может быть запрещен въезд в Республику Армения, если оно осуждено за совершение в Республике Армения тяжкого или особо тяжкого преступле­ния, предусмотренного Уголовным кодексом Республики Армения, и его су­димость не снята или не погашена в установленном порядке.

Положения настоящей части не распространяются на лиц, имеющих в Республике Армения близких родственников (супруг, ребенок, отец, мать, родная сестра, родной брат, бабушка, дедушка).

3. Виза на въезд, выданная иностранному лицу, признается утратившей силу, если оно поступило на работу в Республике Армения без разрешения на работу.

4. В порядке исключения, при наличии оснований, указанных в пунктах «а» и «б» части первой настоящей статьи, въезд иностранных лиц может быть разрешен в строго обоснованных случаях.

5. В соответствии с настоящей статьей в паспорте иностранного лица по установленной Правительством Республики Армения форме проставляется отметка об отказе в выдаче (продлении срока) визы на въезд, признании визы на въезд утратившей силу или об отказе на въезд.

6. Данные о лицах, указанных в частях 1–3 настоящей статьи, вносятся в банк данных об иностранных лицах, пребывание которых на территории Рес­публики Армения считается нежелательным.

Банк данных ведет уполномоченный орган государственного управления в области национальной безопасности Республики Армения.

В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ проводится определенная работа по совершенствованию деятельности компетентных органов по списку лиц, въезд которых в государства – участники Соглашения о сотрудничестве государств –участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года запрещен или нежелателен.

Компетентными органами государств – участников Соглашения в общих интересах создан и действует общий Список лиц, въезд ко­торых в государства –участники Соглашения запрещен или нежелателен*. В названном Списке более 200 тысяч учет­ных записей, большинство из которых внесено уполномоченными органа­ми Российской Федерации.

Ответственными за ведение Списка и его передачу соответствующим органам являются специальные службы стран Содружества и между данными ор­ганами имеется соглашение, регламентирующее меха­низмы обмена информацией.

Вместе с тем, возникает про­блема правовой регламентации работы со Списком в отношении незакон­ных мигрантов, которые также включены в Список.

По мнению белорусской стороны, в настоящее время нет соответствующих поло­жений международных договоров, которые бы однозначно трактовались как обязательность решений одних органов, которые включили иностранца в Список, для других органов, которые рассматривают ходатайства о вы­даче виз или осуществляют пропуск через государственную границу.

Для разрешения указанной ситуации требуется подготовить проект соглашения по данному вопросу который может быть разработан с уча­стием заинтересованных служб государств – участников СНГ, а также изучить опыт Ев­ропейского Союза по этой проблематике и Шенгенской информационной системы.

В Департаменте по гражданству и миграции МВД Республики Бела­русь рассмотрено боле 50 дел о выдаче иностранцам разрешений на постоян­ное проживание в Республике Беларусь по особым случаям воссоединения семьи в соответствии с частью 2 статьи 52 Закона Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь».

Проведен ряд проверочных мероприятий по контролю за пребывани­ем иностранцев на рынках республики и деятельности подразделений по гражданству и миграции органов внутренних дел в данных вопросах.

Во взаимодействии с органами пограничной службы и государствен­ной безопасности проведен комплекс профилактических мероприятий по реализации программы «Иностранец», а также в период с 21 по 24 мая 2008 года в рамках ОДКБ осуществлены скоординированные оперативно-профилактические мероприятия и специальные операции по противодей­ствию незаконной миграции, включая торговлю людьми, под условным наименованием «Нелегал – 2008», предусматривающие усиленную отработ­ку мест компактного пребывания иностранных граждан (рынков, вокзалов, общежитий, гостиниц и т. д.) и направленные на выявление лиц, находя­щихся на территории республики без правовых оснований.

Только в результате проведения мероприятий «Нелегал» за нарушение ми­грационного законодательства возбуждены 74 уголовных дела. К административной ответственности за различ­ные виды правонарушений привлечены 2039 иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе за нарушение Правил пребывания – 1922. Депортированы и высланы за нарушение миграционного законодательства Республики Беларусь 144 иностранных гражданина. По результатам рас­смотрения дел об административных правонарушениях принято решение о наложении штрафов на сумму 31 379 долларов США.

Всего за 5 месяцев 2008 года органами внутренних дел за неодно­кратное нарушение Правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, а также Правил транзитного проезда через территорию страны возбуж­дены 102 уголовных дела. К административной ответственности за нару­шения Правил пребывания привлечены 6 259 иностранцев. В отношении 925 лиц, грубо нарушивших Правила пребывания, вынесены постановле­ния о депортации (высылке), из них 370 – выдворены под конвоем.

На территории Беларуси органами внутренних дел задержаны 4 груп­пы нелегальных мигрантов общей численностью 16 человек, из них 11 граждан Шри – Ланки и 5 граждан Ирака.

При реализации законодательства о правовом положении иностран­ных граждан и лиц без гражданства рассмотрены 4220 ходатайств об ос­тавлении на постоянное проживание в Республике Беларусь, выданы 7234 разрешения на временное проживание, зарегистрированы 48 555 иностран­цев, аннулированы 1074 разрешения иностранным гражданам на постоян­ное проживание в республике.

По представлению органов внутренних дел и ходатайствам государст­венных органов 1 136 иностранцев, нарушивших законодательство, включены в Список лиц, въезд которых на территорию Республики Беларусь запре­щен или нежелателен.

Проблема идентификации личности иностранных граждан и лиц без гражданства является весьма актуальной для стран, на территориях которых пребывает значительное количество незаконных мигрантов, или стран, проводя­щих соответствующие мероприятия по противодействию незаконной ми­грации.

Впервые методические материалы в области идентификации личности иностранных граждан и лиц без гражданства разработаны в МВД Республики Беларусь в 2001 году.

В последующем был также изучен опыт работы Европейского Союза при идентификации личности лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца, некоторых других стран, а также имеющиеся наработки по данному вопросу в государствах – участниках СНГ.

С учетом сформированного опыта работы были подготовлены ос­новые положения Методики проведения идентификации личности ино­странных граждан и лиц без гражданства, задержанных компетентными органами без документов, удостоверяющих личность, которые нашли свое широкое применение в деятельности различных служб и подразделений правоохранительных органов Республики Беларусь.

В настоящее время указанная методика используется для идентифи­кации личности иностранцев:

- Пограничной службой Республики Беларусь при задержании их без документов;

 –  сотрудниками следственных подразделений и органов дознания при расследовании уголовных дел, возбужденных в отношении иностранных граждан;

 –  органами внутренних дел при проведении процедуры депортации или высылки лиц, нарушающих законодательство;

 –  подразделениями по гражданству и миграции при урегулировании правового статуса лиц, утративших документы, удостоверяющие личность;

 –  учреждениями исполнения наказаний при нахождении там ино­странцев и подготовке для них документов, необходимых для выезда из Беларуси.

Миграционная политика РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН строится исходя из реалий эко­номического развития, политической и социальной стабильности. В сфере миграции в Казахстане создана в целом отвечающая междуна­родным стандартам законодательная база, позволяющая развивать ту­ризм, привлекать иностранную рабочую силу, возвращать на истори­ческую родину оралманов.

Основными нормативными актами, регулирующими отношения в этой сфере, являются законы «О миграции населения», «О правовом положении иностранцев» и Правила въезда и пребывания иностранных граждан, утвержденные Постановлением Правительства от 28 января 2000 года, № 136.

Ими определены как права и обязанности иностранных граждан, так и функции государственных органов по контролю за миграционными процессами в стране.

В области миграции заключен ряд международных соглашений. В рамках СНГ на многосторонней основе создана достаточно прочная пра­вовая база.

Условия взаимных поездок граждан оговариваются межправительст­венным Соглашением в формате ЕврАзЭС между Республикой Казахстан, Российской Федерацией, Республикой Беларусь, Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан. Двусторонние соглашения о порядке въезда и пребывания заключены с Азербайджаном, Молдовой, Узбекистаном, Ук­раиной, Турцией, Индией, Китаем, Венгрией, Словакией, Румынией и ря­дом других стран.

Приняты Концепция миграционной политики (5 сентября 2000 года), отраслевая Программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001–2010 годы (29 октября 2001 года). Определены приоритеты и механизмы решения демографических и миграционных проблем на дол­госрочную (2005–2010 гг.) перспективу.

По инициативе Республики Казахстан в сентябре 2005 года в Алматы состоялся Первый Евроазиатский парламентский форум по вопросам ми­грации, по итогам которого принята Алматинская декларация.

Казахстан стремится к созданию режима наибольшего благоприятст­вования для прибывающих в страну иностранцев. Ведется постоянная ра­бота по либерализации визовых и регистрационных процедур, приближе­нию их к мировым стандартам.

Совместным Приказом МИДа (№ 08 – 1/81 – 2002 г.) и МВД (№ 805 – 2002 г.) в целях реализации Постановления Правительства Республики Ка­захстан от 29 мая 2002 г. № 595 «О внесении дополнения в Постановление Правительства Республики Казахстан № 136 – 2000 года» с 2003 года облегчен порядок получе­ния казахстанских виз для граждан 58 экономически развитых и политиче­ски стабильных государств. Гражданам 37 стран визы выдаются без при­глашения казахстанской стороны на основании личного заявления.

Поэтому не случайно из года в год возрастает число посещающих Ка­захстан иностранных граждан.

Так, в 1997 году Казахстан посетили всего 70 тыс. иностранцев, в 2005 году почти миллион, в 2006 году около двух миллионов, а за 2007 год уже 2 млн. 326 тыс. 258 иностранцев. Из них более 150 тыс. составля­ют иностранцы из дальнего зарубежья, прибывшие на работу, по служеб­ным и частным делам, а также в качестве туристов. Основную часть со­ставляют граждане Турции – 30 % и Китая – 28 %.

Временно прибывших граждан из стран СНГ зарегистрировано 2 мил­лиона 171 тыс. чел. Большинство из них приезжают из Кыргызстана – 40 %, Узбекистана – 30 % и России – 25 %.

За нарушение установленных правил пребывания иностранцев в Республике Казахстан привлечены к административной ответственности 129 тыс. граждан из стран СНГ, выдворено – 14,9 тыс. чел. Из стран дальне­го зарубежья привлечены – 9,8 тыс., выдворены – 1,2 тыс. нарушителей.

Увеличение миграционных потоков заставило рассмотреть вопрос повышения эффективности контроля в этой сфере.

Положительные результаты дала введенная в 2003 году система миграционных карточек. Был налажен статистический учет иностранцев, обеспечены меры для их  своевременной регистрации и выезда. Появилась возможность регистрировать иностранных граждан в загранучреждениях МИДа одновременно с оформлением визы, а также в междуна­родных аэропортах при въезде в Казахстан. Кроме того, регистрация осу­ществляется в ряде гостиниц, создаются регистрационные пункты на авто –  и железнодорожных вокзалах.

Совместно с заинтересованными государственными органами на территории страны внедряется единая информационная система контроля за въездом – выездом и пребыванием иностранцев в Республике Казахстан.

Внедрение данной системы осуществляется поэтапно и планируется полностью завершить к 2010 году. Подключение к данной базе данных заинтересованных государственных органов в качестве пользователей в пределах их компетенции по­зволит владеть интересующей информацией о пребывании в стране граждан.

Для совершенствования законодательства в сфере миграции в 2008 году внесены поправки в Закон «О миграции населения», пре­дусматривающие запрещение иностранцам, временно пребывающим в Казахстане, осуществлять предпринимательскую деятельность без обра­зования юридического лица; выдворенным из Казахстана иностранцам зап