Организационно-правовой механизм сотрудничества в противодействии транснациональной преступности в рамках Содружества Независимых Государств

Организационно-правовой механизм сотрудничества в противодействии транснациональной преступности в рамках Содружества Независимых Государств

Международный опыт показывает, что сотрудничество государств в различных направлениях борьбы с преступлениями международного характера осуществляется путем заключения специальных договоров. Следует отметить, что договорно-правовой (конвенционный) механизм в своем становлении и развитии прошел длительный исторический путь и является одной из эффективных форм сотрудничества в борьбе с преступностью в рамках двустороннего сотрудничества.

Во второй половине XIX века возникла острая необходимость создания специальных межгосударственных органов и международных организаций, предназначенных для координации сотрудничества в борьбе с преступностью, включающих в себя профилактику правонарушений, их выявление, пресечение, раскрытие, а также выдачу преступников и др.[1]

По нашему мнению, организационно-правовая (институциональная) форма сотрудничества является более эффективной, так как основана на согласовании межгосударственных позиций и учете национальных интересов государств – участников международных организаций.

С момента образования Содружества Независимых Государств в условиях правового вакуума, образовавшегося в результате распада СССР, были предприняты значительные шаги по налаживанию межгосударственного сотрудничества в правоохранительной сфере. Благодаря усилиям государств – участников СНГ создана и успешно функционирует комплексная правовая и организационная система противодействия преступности, актам терроризма и иным проявлениям экстремизма, незаконному обороту наркотических средств, незаконной миграции и торговле людьми и их органами.

Можно констатировать, что процесс глобализации, наряду с положительными факторами, влияющими на либерализацию экономических, гуманитарных контактов между странами, развитие международных перевозок и торговли, в значительной мере способствует расширению масштабов транснациональной преступности. В этой связи роль межгосударственных институтов в координации согласованных усилий в противодействии транснациональной организованной преступности значительно возрастает.

Правовой предпосылкой создания институционального механизма межгосударственного сотрудничества в рамках СНГ является устав, принятый 22 января 1993 г. Статья 4 устава провозглашает, что к сферам совместной деятельности государств – членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты в соответствии с обязательствами, принятыми государствами – членами в рамках Содружества, относится борьба с организованной преступностью[2].

Организационная система противодействия преступности включает в себя уставные органы и органы отраслевого сотрудничества СНГ в сфере обеспечения безопасности: Координационный совет генеральных прокуроров (КСГП); Совет министров внутренних дел (СМВД); Совет руководителей органов безопасности и спецслужб (СОРБ); Совет командующих Пограничными войсками (СКПВ); Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований (КСОНР); Совет руководителей таможенных служб (СРТС); Совет руководителей миграционных органов (СРМО); Антитеррористический центр государств – участников СНГ (АТЦ); Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств – участников СНГ (БКБОП), а также Совместную комиссию государств – участников Соглашения о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией и Совместную рабочую комиссию государств – участников Соглашения о сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной собственности.

Следует отметить, что почти все государства – участники Содружества заинтересованы в создании межгосударственных институтов, осуществляющих координацию и практическое взаимодействие соответствующих компетентных органов. Об этом свидетельствует тот факт, что решения об их образовании подписаны руководителями большинства государств – участников СНГ. Органы отраслевого сотрудничества СНГ выполняют возложенные на них задачи в соответствии с утвержденными положениями, при этом их деятельность носит многогранный характер.

Значительная роль отводится вышеназванным советам в развитии и совершенствовании правовой базы сотрудничества в рамках СНГ в уголовно-правовой сфере. Так, по инициативе КСГП была разработана Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, которая подписана главами государств – участников СНГ 22 января 1993 г.[3] Конвенция, являясь многосторонним межгосударственным соглашением, охватывает значительное правовое пространство, позволяющее компетентным органам Содружества эффективно решать задачи по оказанию правовой помощи по уголовным делам, выдаче (экстрадиции) лиц, совершивших правонарушения.

Согласно представленной в Исполнительный комитет СНГ справке о результатах деятельности Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств – участников СНГ, в 2008 году в странах Содружества были разысканы и экстрадированы соответственно 2745 и 1459 преступников.

Таким образом, Конвенция, в отличие от двусторонних договоров, заключаемых государствами – участниками СНГ, содержит более четкий механизм взаимодействия в борьбе с преступностью на региональном уровне.

Без сомнения, она внесла значительный вклад в укрепление межгосударственного сотрудничества в противодействии распространению транснациональной организованной преступности, тем не менее, ряд положений Конвенции потребовал пересмотра с учетом современных реалий, складывающихся в межгосударственных отношениях. В этой связи КСГП был разработан проект одноименной конвенции, которая подписана главами государств Содружества 7 октября 2002 г. в Кишиневе. Конвенция устанавливает более упрощенный порядок межгосударственного сношения по вопросам выдачи и уголовного преследования преступников, в ней закреплен более широкий объем правовой помощи. Кроме этого, документ предусматривает возможность создания совместных следственно-оперативных групп, регламентирует использование метода контролируемой поставки в целях выявления лиц, участвующих в совершении преступления, получения доказательств и обеспечения уголовного преследования[4].

В развитие положений вышеназванной Конвенции, а также в рамках реализации Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью на 2008–2010 годы в стадии доработки и согласования в государствах – участниках СНГ и органах отраслевого сотрудничества Содружества находятся проекты двух важных документов, определяющих конкретные механизмы сотрудничества в осуществлении межгосударственного розыска лиц; порядок создания и деятельности совместных следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования преступлений.

Отметим, что деятельность органов отраслевого сотрудничества СНГ строится также в рамках межведомственных соглашений. Начиная с 1992 г. в рамках СМВД подписано около 100 соглашений и решений по различным направлениям оперативно-служебной деятельности многостороннего характера, включая 8 решений, касающихся активизации борьбы с терроризмом, 6 – противодействия незаконному обороту наркотиков, 5 – нелегальной миграции и торговле людьми[5].

Устоявшимся направлением совместной деятельности правоохранительных и иных компетентных органов является единовременное проведение на территории Содружества комплексных мероприятий и специальных операций по широкому спектру проблем борьбы с преступностью, предусмотренных межгосударственными программами. Так, согласно информации, представленной БКБОП в Исполнительный комитет СНГ, в 2008 г. на территориях государств – участников СНГ правоохранительными органами проведено 12 единовременных комплексных оперативно-профилактических мероприятий и две специальные операции.

В результате проведенных комплексных мероприятий было раскрыто свыше 26 тыс. преступлений, задержано более 8 тыс. лиц, находившихся в розыске, пресечена деятельность 147 организованных преступных сообществ и организованных преступных групп, изъято 6474 единицы огнестрельного оружия, свыше 8 тонн наркотиков.

В истекшем году подразделениями по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров МВД Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан проведено 18 специальных комплексных операций, в том числе методом «контролируемой поставки». В ходе операций было задержано 27 наркодельцов, имевших международные связи, изъято около 400 кг наркотиков.

По состоянию на 1 января 2009 г. специализированный банк данных БКБОП содержал информацию на 40,8 тыс. объектов учета, в том числе: на 4,3 тыс. объектов учета террористической направленности, 3,6 тыс. – в сфере незаконного оборота наркотиков, свыше 1,6 тыс. – в сфере экономики, 785 – по линии незаконной миграции.

При координирующей роли АТЦ проводятся ежегодные сборы руководящего состава антитеррористических подразделений государств – участников Содружества, оперативно-тактические, командно-штабные и тактико-специальные учения. В период с 9 по 12 сентября 2008 года в г. Минске (Республика Беларусь) состоялись сбор руководящего состава антитеррористических подразделений государств – участников СНГ и совместное оперативно-стратегическое командно-штабное учение «Бастион-Антитеррор – 2008».

В целях наращивания усилий по обеспечению национальной безопасности СКПВ ежегодно организовывает проведение совместных специальных пограничных операций: в Центрально-Азиатском регионе – «Марбзон» («Граница») – по противодействию проникновению через границы государств – участников СНГ с территории Афганистана оружия, боеприпасов, наркотических средств и нелегальных мигрантов; в акваториях Каспийского моря – «Толкын» («Волна») – и Черного моря совместных профилактических мероприятий по пресечению браконьерской деятельности, охране морских биоресурсов, в которых принимает участие большинство стран СНГ[6]. На регулярной основе осуществляется обмен учебно-программными и методическими материалами, научными трудами по подготовке и повышению квалификации кадров ОВД между образовательными учреждениями системы МВД (полиции) стран СНГ.

В последние годы активизировалось сотрудничество стран СНГ по обмену учебно-методическими материалами, программами и научными трудами между образовательными учреждениями системы МВД, а также в области подготовки, повышения квалификации, переподготовки кадров. В образовательных учреждениях МВД Российской Федерации ежегодно проходят обучение сотрудники правоохранительных органов государств – участников Содружества по линии государственных стипендий и на компенсационной основе.

Кроме того, в 2008 году по программам послевузовского профессионального образования на базе Всероссийского института повышения квалификации МВД России подготовлены 159 специалистов правоохранительных органов стран СНГ. На базе МВД России создан Центр по совместной подготовке специалистов ОВД (полиции) по борьбе с преступлениями в сфере информационных технологий.

Особое значение в рамках СНГ придается созданию базовых учреждений образования, осуществляющих подготовку кадров для государств – участников Содружества, специализирующихся в различных сферах правоохранительной деятельности и безопасности (по состоянию на 1 января 2009 года на пространстве Содружества уже создано 8 таких базовых учреждений).

В истекшем году Решением СГП СНГ от 23 мая 2008 г. учреждению образования «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь» придан статус базовой организации государств – участников Содружества Независимых Государств по подготовке, повышению квалификации, переподготовке кадров в сфере миграции и противодействия торговле людьми.

Только за период с 15 по 25 июля 2008 года на базе этого учреждения образования квалификацию повысили 18 слушателей из десяти стран Содружества, специализирующихся в области противодействия торговле людьми. Для обеспечения учебного процесса образовательного курса постоянно привлекаются ведущие специалисты и эксперты международных организаций, в том числе Международной организации по миграции.

Отличительной особенностью институционального элемента уголовно-правовой системы Содружества в сфере обеспечения безопасности является функционирование такого координирующего инструмента, как Координационное совещание органов СНГ, осуществляющих сотрудничество в сфере борьбы с преступностью, с участием руководителей министерств иностранных дел государств – участников СНГ.

За последние 10 лет было организовано и проведено четыре заседания Координационного совещания, в ходе которых был одобрен ряд базовых документов в области борьбы с преступностью, включая межгосударственные программы сотрудничества стран Содружества в этой сфере. На заседании Совета глав государств СНГ 5 октября 2007 г. было принято решение предоставить Координационному совещанию право вносить в установленном порядке предложения по противодействию современным вызовам и угрозам в уставные органы Содружества Независимых Государств.

В рамках утвержденного Регламента подготовки и проведения заседаний Координационного совещания органов СНГ, осуществляющих сотрудничество в сфере борьбы с преступностью функция его рабочего аппарата возложена на департамент по сотрудничеству в сфере безопасности и противодействия новым вызовам и угрозам Исполнительного комитета СНГ. Необходимо также отметить, что в целях выработки консолидированных предложений руководителям советов, входящих в состав Координационного совещания, создан и функционирует постоянно действующее Совещание руководителей их рабочих структур. В настоящее время осуществляется процедура согласования и подписания Положения о постоянно действующем Совещании.

Создание правовых механизмов сотрудничества стран Содружества, их реализация при координирующей роли уставных органов и органов отраслевого сотрудничества СНГ содействовали укреплению безопасности государств – участников Содружества и позволяют сохранить контроль на их территориях.

В то же время отмечается динамика преступности, связанной с незаконным оборотом наркотиков. Возрастают масштабы трафика наркотиков с территории Афганистана, где за семь лет[7] урожай опийного мака увеличился более чем в два раза: с 3,4 тыс. тонн до 8,2 тыс. тонн. По данным ООН, площадь опиумных плантаций в Афганистане достигла почти 200 тыс. гектаров.

В ежегодном докладе ООН о производстве опийного мака в Афганистане говорится: «Еще ни одна страна в мире, кроме Китая середины XIX века, не производила столько наркотиков, сколько современный Афганистан». В настоящее время в Афганистане производится более 90% опиума, поступающего на мировой рынок. Площадь посевов опийного мака в Афганистане сейчас превосходит плантации коки в Колумбии, Перу и Боливии, вместе взятых. [8]

Общепризнанным является тот факт, что Афганистан из-за продолжающихся боевых действий и иностранного вмешательства в его внутренние дела является сегодня усиливающимся источником наркоугрозы государствам – участникам СНГ, приводящим к росту транснациональных преступных группировок в Средней Азии, тесно связанных с наркобизнесом и транспортировкой наркотиков из Афганистана.

Безусловно, решение всего комплекса проблем обеспечения безопасности в этом соседнем со странами Содружества государстве – важнейшая задача, которую необходимо последовательно и целенаправленно решать всему мировому сообществу, и особенно государствам – участникам СНГ.

В этой связи, как нам представляется, целесообразно ускорить процесс образования в Содружестве координирующего института по противодействию афганской наркоугрозе в рамках реализации Программы сотрудничества государств – участников СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на 2008–2010 годы (пункт 1.5).

Реальную угрозу безопасности стран Содружества создают незаконная миграция, торговля людьми, прежде всего женщинами и детьми. Глобализация и научно-технический прогресс, наряду с положительными факторами, в значительной степени способствуют возникновению новых нетрадиционных форм терроризма, связанных с возможностью применения в террористических целях ядерного, химического, биологического (бактериологического) оружия и информационных технологий.

Не менее важной задачей является противодействие экономической преступности, коррупции, легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. Опыт интеграционного развития СНГ показывает, что без согласованных коллективных усилий невозможно эффективно противодействовать нарастанию масштабов организованной преступности. Соответствующие правовые основания для успешного функционирования соответствующих координирующих институтов в рамках СНГ созданы и успешно развиваются. Так, в Концепции дальнейшего развития СНГ, одобренной главами государств СНГ 5 октября 2007 г., впервые провозглашено, что СНГ – это форма сотрудничества равноправных независимых государств, признанная международным сообществом региональная межгосударственная организация. Ее отличительными особенностями являются организация взаимодействия почти во всех сферах межгосударственного общения, гибкость механизмов и форматов коллективного сотрудничества.

Концепция определила в качестве основных целей Содружества противодействие традиционным и новым вызовам и угрозам безопасности. В разделе V «Механизмы функционирования Содружества и его организационное совершенствование» (п. 5.7) упомянутого документа закреплено положение о целесообразности формирования института национальных координаторов на уровне высоких должностных лиц для организации мониторинга выполнения решений высших органов СНГ в соответствии с национальным законодательством.

Создание института национальных координаторов позволит поднять на более качественный уровень организацию взаимодействия органов отраслевого сотрудничества СНГ, которым отводится особая роль в практической реализации положений, предусмотренных международными договорами (соглашениями), межгосударственными программами в области борьбы с транснациональной преступностью.

Таким образом, можно констатировать, что в рамках Содружества создана действенная правовая база, обеспечивающая успешное функционирование и дальнейшее развитие институтов СНГ. Об этом свидетельствуют конкретные практические результаты в сфере обеспечения безопасности и противодействия традиционным и новым вызовам и угрозам на постсоветском пространстве.

Тем не менее, необходимость постоянного анализа возможных сочетаний различных вызовов и угроз безопасности на разных уровнях требует согласованного понимания степеней угрозы безопасности государств – участников СНГ. Создание такого механизма обеспечит возможность системного реагирования и дозированного применения различных способов противодействия в зависимости от  масштаба угрозы и характера сочетания традиционных и нетрадиционных факторов.

Здесь на наш взгляд, значительная роль должна принадлежать Координационному совещанию органов СНГ, осуществляющих сотрудничество в сфере борьбы с преступностью, с участием руководителей министерств иностранных дел государств – участников СНГ.

Кроме этого, появление новых, чрезвычайно изощренных вызовов и угроз безопасности требует усиления информационного и аналитического компонента в деятельности правоохранительных, военных и специальных служб. Последнее требует поддержания постоянного контакта между различными силовыми органами и научно-экспертным сообществом, широкомасштабного сбора и обмена информацией,  информатизации и развития электронных баз данных, широкого внедрения передовых технических методов получения и анализа информации.

Таким образом, совместные усилия правоохранительных и иных компетентных органов стран Содружества при координирующей роли специализированных институтов СНГ, а также укрепление их сотрудничества с профильными структурами международных организаций позволят успешно противостоять как традиционным, так и новым угрозам и вызовам безопасности.

Аналитический отдел информационно-аналитического департамента

[1] Родионов К. С. Интерпол: вчера, сегодня, завтра / К. С. Родионов. – М., 1990.

[2] Международное право в документах: учеб. пособие / сост.: Н. Т. Блатова, Г. М. Мелков. – 5-е изд., переработ. и доп. – М., 2004.

[3] Конвенция о правовой помощи, правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам: [Совершено г. Минск, 22 янв. 1993 г.] // Содружество. 1993. № 1.

[4] Конвенция о правовой помощи, правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам: [Совершено г. Кишинев, 7 окт. 2002 г.] // Содружество. 2002. № 2.

[5] О современных вызовах и угрозах безопасности государств – участников Содружества Независимых Государств. Методологические, организационно-правовые аспекты / под ред. А. В. Бокова. – М.: ООО «Фирма "ВАРИАНТ"», 2006.

 [6] Материалы научно-практической конференции по вопросам дальнейшего развития СНГ (Минск, 5–6 окт. 2006 г.) / редкол.: М. В. Мясникович [и др.] –Минск : Бел. наука, 2006.

 [7] Точка отсчета присутствия антитеррористической коалиции в Афганистане.

[8] Интернет-источник: http://www.antidrugfront.ru/news/00599.html