Состояние и перспективы развития межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ, 2004 год

СОДРУЖЕСТВО НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ КОМИТЕТ

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО И ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ – УЧАСТНИКОВ СНГ

(информационно-аналитический доклад)

Москва 2004 г.

Настоящее издание выполнено для предварительной оценки межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ при подготовке в соответствии с Программой действий по развитию Содружества Независимых Государств на период до 2005 года и Планом работы Исполкома СНГ на 2004 год проекта концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств.

При подготовке издания использованы материалы министерств иностранных дел и экономических ведомств государств – участников СНГ, а также информационных агентств и периодической печати.

Авторский коллектив: Мещеряков А.И. (руководитель), Аскольский А.М., Проскурякова О.А.

Редактор: Рогачева М.В.

Оформление: Сколяров Н.Я.

Руководитель коллектива: Головатый А.И.

Авторский коллектив будет благодарен за возможные замечания и предложения, которые предполагается учесть в следующем информационно-аналитическом докладе (тел.: (095) 924-09-37,      (095) 298-32-45; факс: (095) 298-44-31; электронная почта: sngd@ntl.ru; почтовый адрес: 109012, Россия, Москва, ул. Варварка, д. 7).

         Содружество Независимых Государств /Исполнительный комитет СНГ. – М.: «Производственно-издательский комбинат ВИНИТИ», 2004. – 140 с.

© Исполнительный комитет СНГ, 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Сегодня фактически весь мир - это совокупность различных региональных блоков, связанных общими экономическими и геополитическими интересами, позволяющими каждому участнику реализовывать свои экономические возможности, компенсировать особенности собственного развития и размещения производительных сил.

Различие интересов государств Содружества обусловило разнообразие форм сотрудничества, степени взаимодействия и скорости прохождения интеграционных процессов, базирующихся на сохранении баланса интересов и экономической целесообразности.

В практической межгосударственной деятельности между странами мира четко прослеживаются следующие направления взаимодействия: межгосударственное, межрегиональное и приграничное сотрудничество.

Динамичное развитие сотрудничества на уровне административно-территориальных образований и прежде всего приграничных территорий стало важной особенностью в современных межгосударственных отношениях государств Содружества. В этом виде сотрудничества непосредственно пересекаются многие жизненно важные проблемы, включая внешнеполитические, экономические, гуманитарные и др., цементируются взаимоотношения между государствами. Оно реально помогает решать или смягчать отдельные проблемы межгосударственных отношений, укреплять и развивать исторически сложившие связи. Кроме того, необходимо отметить, что в полной мере сравнительные преимущества географического положения приграничных территорий можно использовать только их совместными усилиями.

Развитие межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников СНГ способствует ограничению барьерного действия новых государственных границ. В прошлом соседние регионы имели тесные производственные, торговые и социальные связи и их хозяйство развивалось как часть единого экономического пространства.

Развитию сотрудничества между регионами государств - участников СНГ способствует культурная общность и однотипность применяемых технологий.

На современном этапе экономика региона интегрируется на фоне глобальной интернационализации производства. В таких условиях процветание региона, отдельных территорий, их роль и место в современном мире все в большей мере определяются такими ключевыми факторами международного разделения труда, как специализация в наиболее современных отраслях, выгодное кооперирование, повсеместная диверсификация производства и экспортная ориентация эффективных отраслей.

Отличительной особенностью экономического партнерства в рамках Содружества можно назвать значительную дифференциацию экономического уровня и имеющихся потенциалов развития государств-участников, включая такие его составляющие, как индустриальный и научно-технический потенциалы, потенциал природных ресурсов, а также вытекающее отсюда различие экономических интересов по многим вопросам, связанным с решением конкретных, в том числе и чисто национальных проблем.

Экономические, политические и социально-культурные характеристики нового пограничья государств Содружества сильно различаются, так же как и уровень развития межгосударственных отношений сопредельных государств – участников СНГ.

Появление новых границ между государствами – участниками СНГ и необходимость контроля за соблюдением пограничного, таможенного и налогового законодательства в некоторых случаях стали сдерживающим фактором движения товаров, финансовой и рабочей силы, что негативно воздействует на экономику территорий, прилегающих к ним. Увеличение числа пунктов пропуска через государственную границу, морских и речных портов, аэропортов, открытых для международного сообщения, происходит в условиях, когда подходящие к переходам транспортные пути и другие элементы транспортной инфраструктуры практически не развиваются, что создает определенные проблемы для приграничного сотрудничества.

Иная ситуация складывается в регионах, расположенных у старых границ. Либерализация внешней торговли дала импульс развитию экспортно-импортных связей этих регионов с соседними государствами, что смягчило их социально-экономическое положение.

В последнее время заметно активизировалась работа по налаживанию сотрудничества между регионами  государств Содружества.

Межрегиональные связи в первую очередь направлены на развитие торгово-экономических отношений хозяйствующих партнеров, восстановление кооперации предприятий и организаций в сфере производства и науки. Ведется информационный обмен по предложениям и спросу регионов на различные виды продукции и услуги, проводятся выставки и ярмарки товаров, деловые встречи и совещания руководителей административно-территориальных образований государств Содружества.

Все это позволяет создать благоприятную среду для взаимодействия региональных органов управления и предпринимателей. Такого рода деятельность, дополненная проведением совместных акций по поддержанию культурных связей, имеет большое значение для укрепления контактов многонационального населения, проживающего в государствах Содружества. Следовательно, межрегиональные связи призваны содействовать наполнению конкретным содержанием формул экономической интеграции.

Развитие межрегионального и приграничного сотрудничества повышает эффективность использования производственной базы государств – участников СНГ, а в приграничных территориях - и социальной инфраструктуры. Кроме того, приграничное сотрудничество создает условия, способствующие прекращению оттока населения из стратегически важных, в основном мало населенных приграничных территорий.

Формирование региональных и приграничных экономических интересов государств – участников СНГ в первые годы сотрудничества было обусловлено необходимостью обеспечения выпуска готовой (конечной) продукции предприятиями, сохранения ранее сложившихся экономически обоснованных производственных кооперационных связей (взаимная поставка сложных комплектующих изделий, сырьевых ресурсов и т.д.), а также реализации крупных международных проектов, как правило, связанных с добычей сырьевых и энергетических ресурсов, создания транспортных коридоров для их перевозки в третьи страны. Это было обусловлено тем, что для третьих стран государства – участники СНГ - прежде всего крупнейшие поставщики ресурсов и страны-транзитёры.

Однако в последние годы все большее развитие получает реализация проектов в области среднего и малого бизнеса. И здесь важнейшим становится собственно региональное и приграничное сотрудничество государств, соседних областей, ближайших поставщиков и партнеров.

Правовую базу межрегионального сотрудничества составляют нормативные правовые документы, регулирующие отношения в трех юридических плоскостях.

Во-первых, это национальные юридические акты, образующие основы правового режима внешнеэкономической деятельности. Во-вторых, межгосударственные документы и соглашения, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества с международными организациями и отдельными зарубежными странами. В-третьих, юридические акты, регулирующие отношения федеральных и региональных органов власти и управления государств Содружества и органов местного самоуправления в сфере международных отношений.

Отсутствие необходимой межгосударственной нормативно-правовой базы оказывает в определенной мере сдерживающее влияние на развитие межрегионального и приграничного сотрудничества административно-территориальных образований государств Содружества.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ И МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОГОВОРА ПО МЕЖРЕГИОНАЛЬНОМУ И ПРИГРАНИЧНОМУ СОТРУДНИЧЕСТВУ

В условиях мировой регионализации, когда прямые взаимоотношения между территориями различных государств становятся нормальным явлением современной экономической жизни, создание согласованного правового поля для развития межрегиональных и приграничных связей в пределах Содружества целесообразно для стабильного и устойчивого роста экономики в регионах и приграничных территориях государств – участников СНГ и повышения жизненного уровня населения в государствах.

В рамках международного права основополагающим документом, определяющим правовое поле взаимодействия территорий стала Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. (далее – Конвенция). Каждая из договаривающихся сторон Конвенции обязуется поощрять приграничное сотрудничество между территориальными сообществами и властями и способствовать разрешению юридических, административных и технических проблем, которые могут затруднить приграничное сотрудничество. Конвенция служит целям облегчения приграничного сотрудничества и содействует созданию национальных законодательных актов в этой области. Участниками Конвенции являются 33 европейских государства.

Конвенция была дополнена Протоколом от 9 ноября 1995 г. определяющим возможность создания органа по приграничному сотрудничеству, и Протоколом № 2 от 5 мая 1998 г., определяющим термин «межрегиональное сотрудничество».

Среди государств – участников СНГ Конвенция ратифицирована Азербайджанской Республикой (30.03.04), Республикой Армения (03.04.02), Республикой Молдова (30.11.99), Российской Федерацией (04.10.02) и Украиной (21.09.93). Республика Беларусь не участвует в Конвенции, однако соблюдает ее положения де-факто. Подписание и ратификация этого базисного документа позволяет субъектам государств действовать в одном европейском правовом поле на основе единых принципов и целей, полномасштабно включаться в процессы межрегиональной европейской интеграции.

Основу межгосударственной правовой базы для межрегионального и приграничного сотрудничества в СНГ к настоящему времени составляют договоры и соглашения, обеспечивающие создание зоны свободной торговли, Таможенного союза, Единого экономического пространства.

Многосторонняя межгосударственная законодательная нормативная база межрегионального и приграничного сотрудничества в рамках СНГ только формируется.

Фактически межрегиональное и приграничное сотрудничество государств – участников СНГ осуществляется в формате двусторонних отношений.

Необходимость разработки нормативно-правовой базы межрегионального и приграничного сотрудничества в рамках Содружества способствовала включению в Программу действий по развитию Содружества Независимых Государств на период до 2005 года, утвержденную Решением Совета глав правительств СНГ 20 июня 2000 г., пункта о подготовке Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ. Главная цель создания данной Концепции – инициация развития равноправного партнерства и сотрудничества в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества в рамках СНГ.

Проект концепции, подготовленный Министерством иностранных дел Российской Федерации совместно с Исполнительным комитетом СНГ, прошел два этапа согласования в государствах – участниках СНГ, уточнен с учетом полученных замечаний и предложений, одобрен Экономическим советом СНГ 25 июня 2004 г., рассмотренн и утвержден на заседании Совета глав правительств СНГ 15 сентября 2004 года. Полученные из государств – участников СНГ на этапе согласования Концепции материалы наполнены конкретным содержанием и свидетельствуют о заинтересованности в создании этого документа. Решение Совета глав правительств СНГ о Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств прилагается (приложение 1).

Концепция определяет цели, принципы и приоритеты в деятельности органов исполнительной власти государств - участников СНГ и их субъектов, органов местного самоуправления, а также организаций и граждан в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества, учитывая накопленный опыт двустороннего межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников СНГ.

В соответствии с Концепцией основными задачами межрегионального и приграничного сотрудничества являются:

- создание обстановки доверия, взаимопонимания и добрососедства между населением, органами власти и деловыми кругами регионов и приграничных территорий государств – участников СНГ;

- стимулирование увеличения объемов взаимовыгодной торговли, развитие и укрепление хозяйственных, культурных и гуманитарных связей между регионами и приграничными территориями государств – участников СНГ;

- сохранение культурного наследия;

- упрощение взаимного общения заинтересованных органов власти, деловых кругов и групп населения, в том числе этнических общностей, разделенных государственными границами, поддержка соотечественников за рубежом, проживающих на приграничной территории и в регионе;

- создание и эффективное развитие экономической, социальной инфраструктуры на приграничных территориях и в регионах;

- создание условий, способствующих сокращению сроков прохождения экспортных и импортных товаров через приграничную территорию государства - участника СНГ, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу системой электронного документооборота и автоматической идентификации, совершенствование транспортной инфраструктуры, таможенных складов, терминалов, в том числе разработку и принятие соответствующих нормативных правовых актов;

- повышение эффективности использования производственной и социальной базы приграничной территории и регионов;

- создание условий для взаимодействия систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сопредельных государств – участников СНГ, в том числе и информационных, с целью повышения эффективности реагирования на чрезвычайные ситуации, имеющие трансграничные последствия;

- осуществление согласованной политики в вопросах обеспечения безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций трансграничного воздействия на приграничных территориях.

План мероприятий по реализации Концепции, рассчитанный на период до 2009 года, содержит три раздела, характеризующих торгово-экономическое сотрудничество, решение актуальных проблем трансграничного характера и сотрудничество в информационной сфере.

Одним из первых документов, входящих в План мероприятий по реализации Концепции, дополняющих нормативную базу СНГ в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества, станет Конвенция по приграничному сотрудничеству государств – участников СНГ (далее – Конвенция), разрабатываемая Межпарламентской Ассамблеей государств – участниц СНГ. В проекте конвенции определены принципы, виды, терминология и направления приграничного сотрудничества, особенности приграничных территорий, а также представлен пакет проектов типовых соглашений по отдельным вопросам организации приграничного сотрудничества. Участвующие в Конвенции стороны будут принимать меры по гармонизации законодательства и создавать в случае необходимости специальные органы, а также информировать друг друга относительно предоставляемых местным органам власти полномочиях в сфере приграничного сотрудничества.

Проект конвенции по приграничному сотрудничеству прошел первый этап согласования в правительствах государств – участников СНГ. Замечания и предложения получены от Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Украины. В соответствии с Планом мероприятий по реализации Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств до 2009 года подготовка проекта конвенции намечена на 2005 год.

В рамках Содружества Независимых Государств принято Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр от 31 мая 2001 г., подписанное Республикой Беларусь, Кыргызской Республикой, Республикой Молдова, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан и Украиной. Соглашение вступило в силу для Беларуси (4.10.01), Кыргызстана (4.10.01), России (4.10.01) и Таджикистана (21.01.02). В Республике Казахстан Соглашение о приграничном сотрудничеств в области изучения, освоения и охраны недр находится на стадии прохождении внутригосударственных процедур.

Соглашение направлено на разработку и создание нормативно-правовой базы в вопросах приграничного сотрудничества в области изучения и освоения месторождений полезных ископаемых, решение экологических проблем. Реализация Соглашения способствует формированию и развитию в приграничных районах минерально-сырьевых ресурсов и продуктов их переработки, взаимовыгодному совместному освоению месторождений топливно-энергетических и сырьевых ресурсов, развитию на межгосударственном уровне системы экологического мониторинга геологической среды приграничных районов.

Помимо указанного многостороннего Соглашения заключены следующие межправительственные двусторонние соглашения:

О сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Украины от 27 января 1995г.;

О сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Республики Казахстан от 26 января 1995 г.;

О сотрудничестве приграничных областей Украины и административно-территориальных единиц Республики Молдова от 11 марта 1997 г.;

О сотрудничестве приграничных областей Украины и Республики Беларусь от 12 мая 1997 г.;

О приграничном сотрудничестве регионов Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999-2007 годы от 24 сентября 1999 г.;

О расширении сотрудничества субъектов Российской Федерации с административно - территориальными образованиями Республики Узбекистан от 19 мая 2000 г.;

О принципах сотрудничества между областными администрациями Республики Армения и администрациями (правительствами) субъектов Российской Федерации от 15 сентября 2001 г.

В рамках проработки присоединения Республики Казахстан к Соглашению о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр подписаны межведомственные документы:

- Договор о проведении совместных геологических исследований в западной части Киргизского хребта между Комитетом геологии и охраны недр МЭМР РК и Государственным агентством по геологии и минеральным ресурсам при Правительстве Кыргызской Республики от 12 сентября 2002 г.;

- Протокол совещания рабочей группы Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Комитета геологии охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан от 17 октября 2003 г.

Работы по данным межведомственным договорам начаты.

Весомую роль в развитии межрегионального сотрудничества в СНГ играют программы межрегионального и приграничного сотрудничества, которые были подписаны между Российской Федерацией и Украиной (Программа межрегионального и приграничного сотрудничества Российской Федерации и Украины на 2001 - 2007 гг.» от 12.02.01), Казахстаном и Российской Федерацией (Программа приграничного сотрудничества регионов Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999 - 2007 гг. от 24.09.95). Регулярно проводятся встречи руководителей приграничных территорий России, Беларуси, Казахстана, Украины.

В целях расширения приграничного сотрудничества в феврале 1999 г. Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан подписали Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества.

Основы приграничного сотрудничества Беларуси и России определяет Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о создании Союзного государства от 08 декабря 1999 г.

РАЗВИТИЕ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫХ СВЯЗЕЙ И ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СОДРУЖЕСТВЕ НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

Предлагаемая ниже информация подготовлена на основе материалов, полученных из Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Украины.

Нормативно-правовая база, регулирующая вопросы межрегионального и приграничного сотрудничества в государствах Содружества, включает: законы, указы президентов, распоряжения президентов, постановления правительств (приложение 2). Представленная информация наглядно показывает, что в ряде государств указанная нормативно-правовая база не создана или находится в стадии подготовки.

Наиболее полная в Содружестве правовая база в указанной сфере сформирована в Республике Казахстан и Российской Федерации. Она включает договора и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, законы, указы президентов, постановления правительств и др.

Из 89 субъектов Российской Федерации 49 являются приграничными регионами, причем 21 из них образовался в результате распада СССР.

К основным направлениям развития взаимоотношений российских регионов с государствами – участниками СНГ можно отнести заключение соглашений и договоров о взаимовыгодном сотрудничестве в различных сферах жизнедеятельности.

Субъектами Российской Федерации было заключено около 800 договоров и соглашений с административно-территориальными образованиями (далее - АТО) государств – участников СНГ. Наиболее активно работают с государствами Содружества Москва и Оренбургская область – по 62 соглашения, Ростовская область – 56, Ярославская область – 44, Тюменская область – 35, Санкт-Петербург – 34, Омская область – 32. Город Москва имеет договора и соглашения о сотрудничестве с АТО практически всех государств – участников СНГ.

Число договоров и соглашений, заключенных субъектами Российской Федерации с АТО Украины, составляет 320. Договорные отношения о торгово-экономическом сотрудничестве с украинцами имеют 46 российских регионов. Наибольшее количество соглашений заключили Брянская и Оренбургская области – по 21, Новгородская область – 19, Москва – 16, Владимирская область – 13, Белгородская область – 12, Ярославская область – 11.

Согласно данным Госкомстата России общий товарооборот Москвы с государствами – участниками СНГ составил в 2002 году 3,3 млрд. долл. (экспорт – 2290,9 млн. долл., импорт – 1161,0 млн. долл.), согласно данным таможенной статистики, товарооборот Москвы с Украиной в 2002 году составил примерно 2,3 млрд. долларов (экспорт – 1768,1 млн. долл., импорт – 681,7 млн. долл.). Среди лидеров украинских регионов, имеющих наибольшее количество договоров, заключенных с российскими регионами, следует отметить Днепропетровскую, Донецкую, Харьковскую, Луганскую, Запорожскую, Полтавскую области и г. Киев.

На приграничную торговлю украинских и российских областей приходится около 20% общего объема взаимного товарооборота между Россией и Украиной. При этом выделяется ряд регионов, на которые приходится основная доля этого объема (Ростовская, Брянская и Белгородская области).

Проблема взаимодействия регионов отражена в многостороннем Соглашении между руководителями приграничных областей Российской Федерации и Украины об организации и деятельности российско-украинской Ассоциации экономического и научно-технического сотрудничества – «Российско-Украинский Союз».

В мае 2003 г. учреждено Постоянно действующее совещание руководителей регионов Российской Федерации и Украины «Содружество регионов», основной целью которого является укрепление имеющихся и налаживание новых экономических связей двух государств на региональном уровне.

Возросла интенсивность обмена деловыми визитами делегаций различного уровня. Полезными в практическом плане были визиты в Украину делегаций Волгоградской, Свердловской, Московской, Ленинградской, Мурманской областей, Республики Татарстан, Республики Коми, Москвы и Санкт-Петербурга.

Вместе с тем межрегиональное и приграничное направление российско-украинских связей еще не стало устойчивым приоритетом для основной массы субъектов Российской Федерации и областей Украины.

В ряде регионов преобладает преимущественно формальный подход к развитию связей. Характер, структура заключаемых соглашений и договоров во многих случаях носят весьма расплывчатый, рамочный характер, без учета положений действующей Программы межрегионального сотрудничества, в частности таких ее положений, как совместное создание перспективных технологий информационного обмена на базе информационно-маркетинговых центров, совместных баз данных и порталов.

В результате из общей массы подписанных межрегиональных соглашений практически половина не действует в полную меру.

По данным МИД России, Луганская область подписала 23 соглашения с регионами России, реально действуют 9; Днепропетровская область – 37 соглашений, реально работающих 14; из 10 соглашений АР Крым, подписанных к концу 2001 года, фактически действуют лишь 4 договоренности, в основном с Москвой и Татарстаном; г. Севастополь заключил 8 соглашений, действуют 5, Николаевская область – подписано 9 документов, действует 1.

В свою очередь, регионы Украины осуществляют межрегиональное сотрудничество, кроме России, с 6-ю областями Беларуси, 8-ю областями Казахстана, Азербайджаном, Арменией, Грузией, 4-мя областями Узбекистана. Области Казахстана развивают торгово-экономические и кооперационные связи с регионами России, Кыргызстана, Узбекистана, Украины, Таджикистана.

Сдерживающим фактором развития межрегионального сотрудничества и одновременно требующим решения на государственном уровне является проблема организации таможенного оформления грузов при пересечении границы, особенно в приграничных регионах.

В регионах СНГ действуют