Межрегиональное и приграничное сотрудничество государств – участников СНГ: проблемы и перспективы, 2006 год

Настоящее издание содержит информацию о состоянии и перспективах развития межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ, собранную при подготовке вопроса о реализации Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств, утвержденной Решением Совета глав правительств СНГ от 15 сентября 2004 года.

При подготовке использованы материалы министерств иностранных дел и экономических ведомств государств – участников СНГ, а также информационных агентств и периодической печати.

Авторский коллектив: Кутуков А.А. (руководитель), Аскольский А.М.,      Проскурякова О.А., Вдовина Г.П., Колобова С.В.

Редактор: Рогачева М.В.

Оформление: Артюшина Е.Б., Копачева Л.А.

Авторский коллектив будет благодарен за возможные замечания и предложения (тел.: (495) 624-09-37, (495) 698-32-45; факс (495) 698-44-31; e-mail: sngd@ntl.ru; почтовый адрес: 109012, Россия, Москва, ул. Варварка, д. 7).

Содружество Независимых Государств / Исполнительный комитет СНГ. – М.: «Производственно-издательский комбинат ВИНИТИ», 2006. – 240 с.

© Исполнительный комитет СНГ, 2006

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В ходе интеграции между государствами – участниками СНГ под воздействием рыночных сил начинает постепенно меняться структура пространственного распределения экономической активности и занятости.

Факторы и направления изменений специализации региональных экономик государств Содружества выходят на первый план и становятся одними из ключевых вопросов, требующих постоянного внимания со стороны руководства государства. К чему ведет экономическая интеграция, существует ли опасность того, что экономическая деятельность окажется сконцентрированной на территории нескольких наиболее развитых регионов, способствуя еще большему усилению дифференциации, или хозяйствующие субъекты будут переводить свое производство в другие регионы, где смогут получить преимущества экономии на издержках. От того, куда и на какие цели будут направляться деньги, во многом будет зависеть устойчивость развития региона или приграничной территории. Основным инструментом сокращения различий в уровнях развития регионов (приграничных территорий) является (сохраняется) привлечение хозяйствующих субъектов в наименее развитые, периферийные регионы, с тем, чтобы стимулировать там рост инвестиций, занятости и производительности.

В Содружестве Независимых Государств межрегиональное и приграничное сотрудничество осуществляется с разной степенью интенсивности и определяется политикой каждого государства, возможностью удовлетворения взаимных потребностей регионов и приграничных территорий в товарах, сырье и услугах.

Формирование экономического союза из государств, образовавшихся в результате распада единой страны, возможно либо вокруг потенциальных лидеров, находящихся внутри страны, либо путем присоединения к другому (другим) уже существующему союзу. Расхождение государств приведет к утрате реального экономического единства.

В этих условиях устойчивое развитие государств – участников СНГ на обозримую перспективу наилучшим образом может быть осуществлено в рамках углубления межрегионального и приграничного сотрудничества, которое может обеспечить постепенное сращивание национальных рынков товаров, услуг, капиталов, рабочей силы и формирование целостного рыночного пространства. Для такого развития событий имеется основание – многовековое существование в рамках одного государства, приведшее к образованию единого народнохозяйственного комплекса.

Экономическая интеграция национальных экономик в общее экономическое пространство во многом зависит от уровня развития каждого государства – участника СНГ.

Следует отметить, что регионы и приграничье государств Содружества имеют различные потенциал и уровень экономического развития, природные и климатические условия, а также готовность к межрегиональному и приграничному сотрудничеству. Данные различия могут выступать не как сдерживающий межрегиональную и приграничную интеграцию фактор, а как условие, благоприятно влияющее на развитие малого и среднего бизнеса. Это, в свою очередь, способствует созданию новых рабочих мест и углублению экономического сотрудничества административно-территориальных единиц государств – участников СНГ.

Межрегиональное и приграничное сотрудничество ведет к либерализации всевозможных потоков товаров, капиталов, рабочей силы, информации, технологий и вызванного этим усиления взаимозависимости различных территорий государств и сфер человеческой жизни.

В последнее время заметно активизировалась работа по налаживанию сотрудничества между регионами государств Содружества, в том числе и между приграничными территориями. Межрегиональные связи в первую очередь направлены на развитие торгово-экономических отношений хозяйствующих партнеров, восстановление кооперации предприятий и организаций в сфере производства и науки, оказание услуг в области связи, транспорта и строительства. Ведется также информационный обмен по предложениям и спросу регионов на различные виды продукции и услуги, проводятся выставки и ярмарки товаров, деловые встречи и совещания руководителей административно-территориальных образований государств Содружества.

Однако масштабное интеграционное сотрудничество административно-территориальных образований государств Содружества сдерживается по различным причинам, одна из них – отсутствие единой для государств Содружества межгосударственной правовой базы и несовершенное национальное законодательство в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества. В связи с этим развитие межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ в настоящее время происходит в основном в формате двусторонних отношений.

В целях развития более интенсивного межрегионального и приграничного сотрудничества в Содружестве активизируется работа по подготовке межгосударственного законодательства в этой сфере и гармонизации соответствующих национальных законов государств – участников СНГ.

Все это позволяет создать благоприятную среду для взаимодействия региональных органов управления и предпринимателей. Такого рода деятельность, дополненная проведением совместных акций по поддержанию культурных связей, имеет важное значение для укрепления контактов многонационального населения, проживающего в государствах Содружества. Следовательно, межрегиональные связи призваны содействовать наполнению конкретным содержанием формул экономической интеграции.

Развитие межрегионального и приграничного сотрудничества повышает эффективность использования производственной базы, а в приграничных территориях – и социальной инфраструктуры. Кроме того, приграничное сотрудничество создает условия, способствующие прекращению оттока населения из стратегически важных, в основном мало населенных приграничных территорий.

Правовая база межрегионального и приграничного сотрудничества  государств – участников СНГ

Правовую базу межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств составляют нормативные правовые документы, регулирующие отношения в трех юридических плоскостях. Первая – это национальные законодательные акты, образующие основы правового режима внешнеэкономической деятельности. Вторая – международные договоры, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества с международными организациями и отдельными зарубежными странами. И третья – правовые акты, регулирующие отношения федеральных и региональных органов государственной власти государств Содружества и органов местного самоуправления в сфере международных отношений.

Создание согласованного правового поля для развития межрегиональных и приграничных связей в пределах Содружества целесообразно для условий стабильного и устойчивого роста экономики в регионах и приграничных территориях государств – участников СНГ и повышения жизненного уровня населения в государствах.

Многосторонняя межгосударственная правовая база межрегионального и приграничного сотрудничества в рамках СНГ формируется, базируясь на договорах и соглашениях, обеспечивающих создание зоны свободной торговли, Таможенного союза, Единого экономического пространства (приложение 1).

К настоящему времени основу межгосударственной правовой базы межрегионального и приграничного сотрудничества в СНГ составляет Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств (далее – Концепция), утвержденная Решением Совета глав правительств СНГ от 15 сентября 2004 года, которое подписали Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Украина. Решение вступило в силу для Беларуси (15.09.04), Казахстана (15.09.04), России (15.09.04), Армении (15.09.04), Таджикистана (22.03.05) и Кыргызстана (18.04.05).

В Концепции определены цели, принципы и приоритеты политики государств – участников СНГ в области межрегионального и приграничного сотрудничества, его основные тенденции и особенности, виды и направления, а также меры по стимулированию развития приграничных территорий и межрегионального сотрудничества. План мероприятий по реализации Концепции содержит три раздела, характеризующие торгово-экономическое сотрудничество, решение актуальных проблем трансграничного характера и сотрудничество в информационной сфере.

В целях ее реализации государствами – участниками Концепции определены головные органы государственного управления, которым поручено организовать разработку документов, предусмотренных Планом мероприятий по реализации Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств до 2009 года (далее – План), являющимся неотъемлемой частью Концепции. Выполнение Плана способствует формированию правового поля межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ. В результате принимаемых мер государствами – участниками СНГ и соответствующими органами Содружества мероприятия Плана в основном выполняются.

Одним из приоритетных документов, входящих в План, стала Конвенция по приграничному сотрудничеству государств – участников СНГ (далее – проект Конвенции), разработанная Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ. В проекте Конвенции определены принципы, виды, терминология и направления приграничного сотрудничества, особенности приграничных территорий, а также представлен пакет проектов типовых соглашений по отдельным вопросам организации приграничного сотрудничества. Участвующие в проекте Конвенции стороны будут принимать меры по гармонизации национальных законодательств и создавать в случае необходимости специальные органы, а также информировать друг друга относительно предоставляемых местным органам власти полномочий в сфере приграничного сотрудничества.

В настоящее время проект Конвенции по приграничному сотрудничеству государств – участников СНГ одобрен на заседании Экономического совета СНГ  12 октября 2005 года и внесен на рассмотрение заседания Совета глав правительств СНГ (приложение 2).

Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ осуществляется подготовка модельных законов «О межрегиональном сотрудничестве» и «О приграничном сотрудничестве».

Проекты модельных законов «О межрегиональном сотрудничестве» и «О приграничном сотрудничестве» рассмотрены на заседании Постоянной комиссии Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления 12 октября 2006 года.

Успешно реализуется предусмотренное Планом Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр от 31 мая 2001 года. В соответствии с решением VIII сессии  Межправительственного совета по разведке, использованию и охране недр (1 – 3 ноября 2004 года, г. Тбилиси) продолжаются работы по составлению карт и реестров трансграничных и приграничных ископаемых. Во исполнение Решения  IX сессии Межправительственного совета по разведке, использованию и охране недр (1–16 июня 2005 года, г. Санкт-Петербург) продолжаются работы по составлению на основе уточненных данных геологических карт, в том числе на приграничных территориях государств-участников, а также реестров трансграничных и приграничных месторождений полезных ископаемых.

Подготовлен и одобрен Федеральным агентством по недропользованию Министерства природных ресурсов Российской Федерации совместный российско-белорусский проект «Изучение строения и минерагенического потенциала трансграничных структур осадочного чехла и консолидированной коры Российской Федерации и Республики Беларусь», в рамках которого начаты геологоразведочные работы по изучению глубинного строения Оршанской впадины и Московской синеклизы соответственно белорусскими и российскими специалистами за счет финансирования, выделенного каждой из сторон.

В 2005 году проведено первое рабочее совещание «ГИС Атлас карт геологического содержания территории России, стран СНГ и сопредельных государств». Утвержден перечень карт ГИС Атласа масштаба 1:2 500 000, включая и карту полезных ископаемых; определены этапы организации работ по созданию карт; созданы рабочие группы по составлению карт атласа. В 2006 году в республиканское унитарное предприятие «Белгеология» и в Национальной академии наук Беларуси начаты работы по составлению геологической, тектонической, геофизической и минерагенической (полезных ископаемых) карт территории Беларуси и сопредельных государств.

Республика Казахстан с 2004 года проводит совместные геологические изучения масштаба карт (1:200 000) на приграничных территориях Восточно-Казахстанской области с Российской Федерацией. Работы охватывают площадь изучения 25 тыс. кв. км. С 2005 года проводится совместное геологическое доизучение площадей масштаба карт (1:200 000) на приграничных территориях в Костанайской, Челябинской и Оренбургской областях.

В соответствии с Планом реализуется Градостроительная Хартия Содружества Независимых Государств от 4 июня 1999 года. На заседаниях Межправительственного совета по сотрудничеству в строительной деятельности рассматриваются вопросы по общим принципам градостроительства, градостроительного планирования, реконструкции и модернизации жилого фонда, жилищно-коммунального хозяйства, оптимизации законодательного и нормативно-правового обеспечения и т.д., осуществляется активный обмен опытом между руководителями министерств и ведомств в области строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства.

В рамках Межправительственного совета по сотрудничеству в строительной деятельности созданы и действуют специализированные комиссии, рассматривающие конкретные вопросы по реализации отдельных проблем в сфере градостроительства.

Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь в соответствии с Программой деятельности национальных органов управления в области строительства и градостроительства стран СНГ по реализации Градостроительной Хартии Содружества Независимых Государств в 2001–2002 годах разработало закрепленные за Республикой Беларусь документы, в том числе:

– Концепцию экологической реконструкции населенных пунктов и территорий государств в связи с переходом к устойчивому развитию;

– проект соглашения о системе подготовки и переподготовки в государствах Содружества специалистов органов управления, научных, проектных и педагогических кадров в сфере градостроительной деятельности;

– проект комплексной научно-технической программы по приоритетным направлениям градостроительной деятельности;

– проект перечня головных (ведущих) национальных и межгосударственных научно-исследовательских проектных и учебных организаций в сфере градостроительной деятельности, создания и ведения государственного градостроительного и территориального кадастров в государствах Содружества;

– проект соглашения о разработке и порядке согласования представляющих взаимный интерес программ и проектов по строительству отдельных объектов (комплексов), развитию приграничных территорий (регионов) и зон влияния трансграничных транспортно-коммуникационных коридоров государств Содружества.

В целях практической реализации Градостроительной Хартии Содружества Независимых Государств национальным органам управления в области архитектуры, строительства и градостроительства государств – участников СНГ Исполнительному комитету СНГ необходимо принять меры по обеспечению разработки приоритетных межгосударственных документов, закрепленных за государствами.

Министерство внутренних дел Российской Федерации в 2005 году в соответствии с Планом реализации Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств подготовило проект модельного соглашения о взаимодействии компетентных органов в сфере миграции приграничных регионов сопредельных государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией, который был рассмотрен на заседании Совместной комиссии государств – участников Соглашения о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года, состоявшемся 4 – 6 октября 2005 года. Модельное соглашение рекомендовано к использованию. На этом же заседании Совместной комиссии рассмотрены предложения по созданию сети постов миграционного контроля на приграничных территориях сопредельных государств – участников СНГ, а также организация иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

На основных маршрутах въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации действуют 114 постов иммиграционного контроля, которые осуществляют иммиграционный контроль в 149 пунктах пропуска через государственную границу. Посты иммиграционного контроля укомплектованы квалифицированными специалистами, имеющими опыт работы с иностранными гражданами, в том числе по определению их правового статуса на территории государства. Деятельность постов иммиграционного контроля скоординирована с органами пограничного контроля. В 2005 году иммиграционному контролю было подвергнуто около 66% иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших на территорию Российской Федерации. С недействительными документами выявлено 10 478 иностранных граждан и лиц без гражданства. Совместно с органами погранконтроля не допущено на территорию Российской Федерации 7359 человек. В первом полугодии 2006 года иммиграционный контроль прошли 47,4% иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших на территорию Российской Федерации; с недействительными документами выявлено 666 человек; не допущено на территорию Российской Федерации 4175 человек. Можно сказать, в Российской Федерации сеть постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу создана и эффективно функционирует.

В других государствах – участниках СНГ сеть постов иммиграционного контроля пока еще не создана. В Республике Беларусь изучена целесообразность создания постов миграционного контроля на приграничных территориях, в рамках которой проведен расчет расходов бюджета. В Республике Казахстан на двусторонней основе в приграничных районах совместно с Россией, Узбекистаном и Кыргызстаном реализуются меры по борьбе с преступностью, нелегальной миграцией, терроризмом, экстремизмом и наркобизнесом. Подразделениями миграционной полиции департаментов внутренних дел приграничных регионов осуществляется оперативный обмен информацией о миграционной ситуации, количестве зарегистрированных иностранных граждан, целях их нахождения и сроках пребывания, о гражданах третьих стран, выдворенных за совершение преступлений. В Кыргызской Республике 4 декабря 2004 года утверждена Программа мероприятий по реализации Концепции государственной миграционной политики Кыргызской Республики, в которой предусмотрены такие мероприятия, как «предупреждение и пресечение незаконной миграции посредством разработки и создания единой системы иммиграционного контроля и координации деятельности соответствующих государственных органов».

В соответствии с Планом реализации Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств ведется разработка эффективного механизма информационного взаимодействия в целях предотвращения и снижения неблагоприятных последствий опасных гидрометеорологических явлений и загрязнения окружающей среды. Она осуществляется Росгидрометом в рамках Межгосударственного совета по гидрометеорологии Содружества Независимых Государств (МСГ) одновременно с мероприятиями по реализации Концепции гидрометеорологической безопасности государств – участников СНГ на 2005 – 2010 годы, утвержденной Решением Совета глав правительств СНГ от 16 апреля 2004 года. Решением 17-й сессии МСГ утвержден План совместных действий по реализации указанной Концепции, предусматривающий «разработку мероприятий по совершенствованию механизма информационного взаимодействия в целях предотвращения и снижения неблагоприятных последствий опасных гидрометеорологических явлений и загрязнения окружающей среды». В 2006 году Росгидрометом разработан проект положения о взаимодействии в целях предотвращения и снижения неблагоприятных последствий опасных гидрометеорологических явлений и экстремально высокого загрязнения окружающей среды и направлен на согласование в национальные гидрометеорологические службы государств – участников СНГ.

В этой области в Республике Казахстан внедрено в оперативную работу «Положение о порядке действий при возникновении стихийных гидрометеорологических явлений и экстремально высоком загрязнении окружающей среды». Проводится ежегодный мониторинг стихийных гидрометеорологических явлений и экстремально высоких уровней загрязнения окружающей среды и обмен информацией по приграничным территориям. Проводится двусторонний оперативный обмен данными гидрометеорологических наблюдений в соответствии с Каталогом циркулярного межгосударственного обмена в рамках Межгосударственного совета по гидрометеорологии. В Республике Казахстан на двусторонней основе совместно с Российской Федерацией ежегодно разрабатывается и утверждается План совместных наблюдений за состоянием трансграничных вод, принимаются решения по водоохранным мероприятиям в бассейнах рек, а также производится обмен гидрологической, гидротехнической и гидрохимической информацией.

Интересную перспективу для развития сотрудничества имеет реализация пункта Плана мероприятий по реализации Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств до 2009 года о разработке двух– и многосторонних межправительственных соглашений о содействии межрегиональному и приграничному сотрудничеству.

21 апреля 2006 года подписано Соглашение между Кабинетом Министров Украины и Правительством Российской Федерации о порядке пересечения украинско-российской границы жителями приграничных регионов Украины и Российской Федерации. Аналогичный проект соглашения с Казахстаном находится в стадии проработки.

Постановлением Правительства Республики Таджикистан «Об организации приграничной торговли с Кыргызской Республикой и Республикой Узбекистан» определен порядок организации приграничной торговли продуктами питания, необходимыми для населения и другими потребительскими товарами, а также упрощенный порядок въезда и выезда граждан указанных государств в определенные приграничные районы Республики Таджикистан.

В плоскости национальных правовых актов (приложение 3) наиболее полная нормативно-правовая база, регулирующая вопросы межрегионального и приграничного сотрудничества в государствах – участниках СНГ, сформирована в Кыргызской Республике, Республике Казахстан и Российской Федерации. Она включает договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, законы, указы президентов, постановления правительств и др.

В отдельных государствах – участниках СНГ указанная нормативно-правовая база не создана или находится в стадии подготовки, ряд государств, считает достаточным руководствоваться Европейской рамочной конвенцией о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 года.

Можно сказать, что практическое межрегиональное и приграничное сотрудничество в формате двусторонних отношений сложилось и продолжает развиваться, о чем свидетельствует более 600 двусторонних соглашений заключенных на уровне правительств (приложение 4). В то же время все государства – участники СНГ в разной степени задействованы в двустороннем сотрудничестве. Наибольшее количество двусторонних договоров в различных сферах взаимодействия заключено Республикой Казахстан, далее следуют Российская Федерация, Украина и Республика Беларусь. Треть заключенных договоров регулирует экономическую сферу сотрудничества государств Содружества.

К показателю эффективного развития взаимоотношений регионов государств – участников СНГ можно отнести заключение между ними соглашений и договоров о взаимовыгодном сотрудничестве в различных сферах жизнедеятельности. Перечень двусторонних документов, определяющих сферу взаимодействия государств – участников СНГ, в том числе и их регионов, в области межрегионального и приграничного сотрудничества включает более 800 договоров. Наиболее полно проанализировать действующие двусторонние документы будет возможно после составления реестра (перечня) нормативных правовых документов о межрегиональном и приграничном сотрудничестве регионов государств – участников СНГ в соответствии с Планом мероприятий по реализации Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ до 2009 года. Исполнительным комитетом СНГ совместно с государствами-участниками начата работа по подготовке указанного реестра (перечня).

Характеристика основных видов и направлений межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ в 2004 – 2005 годах

Особенности современного состояния межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ, определяются расхождениями в характере их государственного устройства и рыночных режимов.

По базовым социально-экономическим показателям и условиям развития основная часть приграничных регионов государств – участников СНГ уступает центральным регионам, а также регионам, богатым природными ресурсами или расположенным вдоль транспортных магистралей. Большинство из них относятся к отсталым или депрессивным регионам. Эти обстоятельства ставят развитие приграничных территорий в число приоритетных направлений политики государств Содружества.

Для решения проблем приграничных территорий могут использоваться различные виды государственной поддержки (трансферты, целевые программы и др.). В то же время в целях создания устойчивой базы для экономического роста в приграничных регионах наряду с государственной поддержкой необходимо задействовать их внутренний потенциал, эффективно использовать имеющиеся в регионах ресурсы и возможности. Одним из действенных факторов разви