Опыт создания переговорных коалиций в ВТО. Возможности его использования государствами – участниками СНГ (аналитическая записка)

ВВЕДЕНИЕ

Всемирная торговая организация (ВТО) – это и организация, и комплекс правовых документов, многосторонний и многоплановый торговый договор, определяющий права и обязанности правительств в сфере международной торговли товарами и услугами. Одновременно ВТО – это международная площадка для дискуссии, совместного формулирования правил, выработки новых решений.

На 160 стран – участниц ВТО приходится свыше 90 % мирового торгового оборота. Участие в ВТО дает стране право выработки правил и обязанность следования им в деле регулировании внешней торговли и связанных с ней сфер экономики, торговых отношений с партнерами. Работа в ВТО – сложный многоплановый процесс, в который вовлечены многочисленные представители самых разных стран.

Основной задачей каждого члена ВТО является реализация своих торговых интересов, в том числе за счет успешного ведения  переговорного процесса и правильного выбора партнеров.

Для достижения этих целей уже давно используются переговорные коалиции. Коалиция сформирована, когда два или более государства объединяют свои ресурсы для достижения коллективной цели.

В условиях существенно возросшей сложности многосторонней торговой системы ВТО официально признает полезность коалиций.  

На протяжении всех раундов многосторонних торговых переговоров ГАТТ/ВТО наблюдался рост числа коалиций. Сегодняшние коалиционные группировки в ВТО демонстрируют высокую степень институционализации. Многие из них добились существенных успехов.

С момента начала  в ноябре 2001 года переговоров Доха-раунда ВТО сталкивалась с многочисленными проблемами, связанными с расхождением интересов как между промышленно развитыми и развивающимися странами, так и внутри самих развивающихся стран, причем масштабы и острота споров приобрели небывалый характер. Беспрецедентное количество коалиций в различных областях переговоров в этой связи возникло как реакция на масштабы и сложность нынешнего раунда переговоров.

Еще одной особенностью текущего раунда является значительно более активное участие  развивающихся стран в переговорных коалициях.  

Оценки роли современных переговорных коалиций неоднозначны. Рост количества коалиций и включение  крупных развивающихся стран в центр принятия решений в ВТО  привели к более полному учету интересов широкого круга членов ВТО, ослабив влияние в переговорах Соединенных Штатов Америки (США), Европейского союза (ЕС), Канады, Японии и Австралии, которые на протяжении десятилетий формировали основные подходы к решению возникавших проблем. Вместе с тем  высказывается мнение о том, что трудности Дохийского раунда  во многом обусловлены именно тем, что развивающиеся страны и их коалиции теперь могут оказывать реальное, а подчас и определяющее влияние на процесс и результаты переговоров.

Представляется, что для государств – участников СНГ, как являющихся членами ВТО, так и ведущих переговоры о присоединении, приведенный ниже анализ деятельности переговорных  коалиций может представлять интерес.

Преимущества коалиций

Коллективное ведение переговоров в рамках коалиций или региональных групп является ключевым механизмом, который члены ВТО используют для получения необходимых результатов в многосторонних торговых переговорах. Членство в одной или нескольких коалициях может облегчить решение проблем и помочь справиться с трудностями, с которыми страны сталкиваются в процессе переговоров и при принятии решений в ВТО, а также расширить их возможности влиять на повестку дня и результаты переговоров в рамках ВТО.

Действительно, во-первых, экономический  и политический вес группы стран всегда больше, чем индивидуально у каждой страны в отдельности.

Во-вторых, коалиции могут помочь странам в формулировании переговорных позиций и предложений в тех областях, где в силу ограниченности ресурсов их понимание соответствующих проблем недостаточно глубоко. За счет обмена информацией может быть получен доступ к более широкому спектру источников информации (в т.ч. дипломатических). Через назначение общих делегатов от  переговорных коалиций интересы конкретных стран могут быть представлены сразу на  нескольких площадках.

В-третьих, через участие в коалициях страна может также расширить перспективы представительства в ключевых форумах ВТО, таких как «зеленые комнаты»[1], а также другие встречи, на которых принимаются важные  решения. Ранее на закрытые консультации приглашали  лишь избранные развивающиеся страны на индивидуальной основе. С расширением роли коалиций состав «зеленых комнат» вырос, что содействует более прозрачному, легитимному и комплексному процессу консультаций.

В-четвертых, присоединение к той или иной коалиции позволяет стране убедиться, что ее интересы услышаны и восприняты этой коалицией. При этом участие в большинстве коалиций не связано с обязательством членов группы придерживаться  точки зрения группы (даже если представитель члена группы выразил согласие с такой точкой зрения).

В-пятых, рост роли коалиций может помочь сближению точек зрения членов ВТО за счет взаимного обмена мнениями  и выработки компромиссов.

Основные типы коалиций

Существуют следующие  основные  виды переговорных  группировок:

коалиции по тематическому принципу, или тематические группировки (например, Кернская группа, G20, НAMA-11);

группировки по географическому (региональному) принципу. Например, Африканская группа, Группа стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ);

коалиции стран со сходными характеристиками, или группы единомышленников (группы стран с аналогичным уровнем развития или веса в мировой торговле). Например, наименее развитые страны (НРС), малые уязвимые экономики (SVE) (табл. 1).

Подробный перечень основных коалиций в ВТО приведен в приложении 1.

Таблица 1

Примеры типов коалиций

* Региональные группы на базе интеграционных объединений, как правило, не считаются «переговорными коалициями» как таковыми. Тем не менее, они иногда представляют совместные предложения и заявления на различных форумах  ВТО и ее  комитетов.

Тематические группировки

Начнем с группировки, стоящей несколько особняком в этой категории, – Группы недавно присоединившихся членов ВТО (Recently Acceded Members – RAMs). Координатором данной группировки является Тайвань[2], на сегодняшний день численность группы составляет 20 участников: Албания, Армения, Кабо-Верде, Китай, Тайвань,  Эквадор, Македония, Грузия, Иордания, Киргизия, Молдова, Монголия, Оман, Панама, Россия, Саудовская Аравия, Королевство Тонга, Таджикистан, Украина, Вьетнам. В этой группе состоят страны, присоединившиеся к ВТО после 1995 года. Ее участники стремятся взять на себя как можно меньше дополнительных обязательств по либерализации торговли, ограничившись условиями своего членства в ВТО, согласованными в ходе переговоров о присоединении.

Отметим, что эта группа существует в ВТО несколько номинально, поскольку не формирует и не отстаивает четких интересов. Присоединившись к ВТО, страна автоматически получает членство в данной группе. Но оно не накладывает на страну определенных обязательств.

Наибольших результатов смогла добиться группа G20. Эта группа развивающихся стран образовалась в рамках Дохийского раунда в 2003 году в преддверии Министерской конференции ВТО в Канкуне. На сегодняшний день группа состоит из 23 стран-участниц, которые противостоят аграрной политике развитых стран и ставят своей целью отмену или уменьшение внутренних и экспортных аграрных субсидий, открытие рынков для сельскохозяйственной продукции   при одновременном предоставлении  определенной  гибкости в части обязательств для развивающихся стран.

На момент создания группы G20 ее доля в мировом экспорте сельскохозяйственной продукции составляла около 20 %.  Интересно, что в это время также действовала Кернская группа, чья доля в экспорте составляла около  25 %. Однако Кернская группа, состоящая из весьма разных стран- экспортеров, не смогла ничего конкретного противопоставить предложениям США и ЕС и защитить интересы развивающихся стран. Поэтому Бразилия взяла на себя инициативу объединить в отдельную коалицию производителей и экспортеров сельскохозяйственной продукции из развивающихся стран.

Сравнивая позиции  Кернской группы и группы G20, стоит отметить, что Кернская группа  больше ориентирована на либерализацию торговли. Интересы Кернской группы и   G20 совпадают в отношении необходимости прекращения политики, искажающей нормальный ход торговли в области сельского хозяйства, а также в части открытия рынков развитых стран. Разница заключается в позиции в отношении  особого и дифференцированного режима для развивающихся стран, особенно в области доступа к рынкам. G20 исходит из необходимости различных подходов к доступу на рынок развитых и развивающихся стран, что в полной мере учитывало бы  потребности развития сельских районов и интересы стран с большой долей сельского населения.

В группе G20 удалось учесть разные взгляды стран – участниц коалиции. В частности, чтобы заручиться поддержкой Индии и Китая в вопросе поддержки местных производителей и использования экспортных субсидий, Бразилия и другие страны Латинской Америки отказались от жесткого подхода в либерализации доступа на рынок.

В этой группировке состоят все страны – участницы БРИКС (кроме России), которые  успешно  продвигают свои интересы (подробнее о G20 см. приложение 2).

Еще одним серьезным коалиционным объединением является группа НАМА-11, сферой интересов которой являются вопросы доступа на рынок несельскохозяйственных товаров – одно  из ключевых направлений в многосторонних торговых переговорах Доха-раунда. Предполагаются сокращение наибольших значений ставок импортных пошлин (тарифных пиков) на промышленные товары и значительное улучшение условий доступа на рынки развитых стран, включая уменьшение роста ставок с ростом  степени обработки товара (тарифной эскалации). Одним из наиболее спорных вопросов в переговорах по доступу на рынки несельскохозяйственных товаров (НАМА) остается предложение по секторальной либерализации, которое предусматривает резкое сокращение или полную отмену тарифов в отдельных промышленных секторах (например, в отношении химических продуктов, технологического оборудования и т.п.). США, ЕС и другие развитые страны хотят, чтобы государства с крупными и быстро растущими рынками, такие как Китай, Индия и Бразилия, присоединились к секторальным инициативам. Последние возражают, исходя из необходимости защиты национальных производителей.

Кроме того, между членами ВТО сохраняются разногласия по формуле определения будущего предельного уровня (уровня связывания)  тарифов развитых и многих развивающихся стран; механизмам гибкости, определяющим, до какой степени развивающиеся страны смогут защитить некоторые товары от международной конкуренции. Между формулой и механизмами гибкости имеется прямая взаимосвязь. Страны могут принять более низкие предельно допустимые уровни тарифов в обмен на большую свободу действий для защиты чувствительных секторов.

Несмотря на то, что по вопросам НАМА между участниками переговорного процесса существует большое  количество разногласий, поиски компромисса продолжаются.

Группа НАМА-11 включает развивающиеся страны, цель которых – добиться максимальной гибкости для развивающихся стран по вопросам доступа на рынки несельскохозяйственных товаров с тем, чтобы обеспечить достаточное пространство для реализации политики промышленного развития. Эта коалиция также призывает к учету развитыми странами конкретных потребностей развивающихся стран, указывая на издержки, возникающие при проведении реформ в промышленном секторе, что, в частности, привело к эрозии преференций[3]. Согласно подходу, провозглашенному НАМА-11, договоренности по промышленности должны быть сбалансированы с договоренностями по  сельскому хозяйству.

Региональные группировки

Создание переговорных коалиций можно рассматривать как естественный результат экономической интеграции. Все больше зон свободной торговли и  таможенных союзов создаются в мире.

Крупнейшей региональной  группой в ВТО является Европейский союз (ЕС) c его 28 государствами-членами. ЕС – это таможенный союз с единой внешнеторговой политикой и тарифом. Государства-члены координируют свою позицию по вопросам ВТО, Европейская комиссия самостоятельно выступает за ЕС практически  на всех форумах ВТО. ЕС является членом ВТО в своем собственном праве, как и каждый из ее государств-членов.

Хотя в рамках Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)  достигнута меньшая степень экономической интеграции ее членов, тем не менее, они имеют много общих торговых интересов  и зачастую согласовывают позиции и выступают с единой точкой зрения. Роль представителя АСЕАН в ВТО ротируется среди стран-членов и определяется в соответствии с темой переговоров.

МЕРКОСУР имеет сходный механизм. Другие региональные экономические интеграционные объединения гораздо реже используют одного представителя на переговорах (например, это относится к Североамериканскому соглашению  о свободной торговле НАФТА). Среди других группировок, которые время от времени  озвучивают согласованные заявления, –  Африканская группа, НРС, страны АКТ.

Тем не менее региональные группировки могут оказываться полезными. Во-первых, они могут оказывать поддержку в подготовительной работе государств-членов. Примерами таких видов деятельности являются координация программ создания торгового потенциала, организации региональных семинаров, разработка технической документации и распространение информации по вопросам ВТО. Региональные группы также могут способствовать обмену информацией и опытом между соседними странами.

Во-вторых, региональные группировки могут способствовать координации позиций стран-членов сообразно с целями региональных интеграционных объединений и торговой политики. Региональные организации могут координировать распределение между странами вопросов  подготовки и проведения переговоров по обширной повестке дня ВТО, что в одиночку для многих стран может оказаться трудноосуществимо.

Если у регионального объединения нет формального мандата на согласование позиций участников, то в этих условиях возможности скоординированных действий региональных групп очевидно  зависят от доброй воли государств-членов и инициативы «регионального секретариата», если таковой имеется и он наделен соответствующими полномочиями. Региональные совещания представителей стран, а также конференции министров  представляют собой наиболее эффективные платформы для обмена  взглядами  и координации  позиции  для членов регионального объединения.

Существуют различные оценки основных задач региональных группировок. Так, по мнению некоторых экспертов, региональное сотрудничество более подходит для решения технических проблем и реализации инициатив по укреплению общего потенциала группы, чем для координации позиций на переговорах в ВТО, с которыми лучше справляются тематические коалиции ВТО. Региональные интеграционные объединения, как правило, слишком разнородны для того, чтобы эффективно осуществлять  координацию позиций государств-членов по определенным проблемам ВТО. Общие интересы принимают четкие очертания, как правило, в рамках тематических коалиций  ВТО. Экономически не слишком мощным  странам сложно  сформировать организационно  сильный союз в группировке, которая включает до 100 стран.

Но высказывается и иная точка зрения, согласно которой координация на региональном уровне лучше подходит для трансляции  политических посланий по вопросам ВТО, а технические проблемы, по которым  интересы среди государств – членов регионального объединения, скорее всего, будут различаться, лучше решаются непосредственно на уровне тематических  коалиций ВТО.

При этом построенные на региональной основе группы могут стать более сплоченными. Тематические блоки могут развалиться, когда переговоры перейдут к стадии детализации.

Таким образом, региональные группировки могут играть очень существенную роль в переговорах ВТО. Работа по тематике ВТО в региональной группировке может способствовать и усилению интеграции внутри нее.

Проблемы переговорных коалиций

Цели, стратегии и организация коалиций.

Для того, чтобы участие страны в переговорах в рамках ВТО  имело сколь-нибудь  существенное значение, необходимо, как минимум, реализовать  два момента. В первую очередь, страны должны определить свои стратегические интересы и оценить последствия  различных вариантов избранных подходов. Этот этап требует надлежащего потенциала для анализа и формулирования  торговой  политики  и позиций на переговорах. На втором этапе процесса определяется стратегия переговоров, происходит формирование альянсов и коалиций с партнерами, которые разделяют общие взгляды и торговые интересы. Стратегии  при этом должны быть гибкими – время на реагирование ограничено, поскольку необходимо  адаптироваться к быстро меняющейся переговорной среде. Эти два этапа должны рассматриваться как взаимодополняющие.

Цели переговорных коалиций значительно варьируются. Некоторые группы сосредоточены  на лоббировании широкого спектра  приоритетов, в то время как другие тематические или, иначе говоря, целевые переговорные группы стремятся продвигать решения по ограниченному перечню конкретных тем. Некоторые группы образуются для реагирования на конкретный вызов и распадаются после определенного периода времени (достигнув или не достигнув поставленных целей).

Переговорные стратегии также различаются от коалиции к коалиции. Стратегия может быть оборонительной (например, блокирование) или наступательной. Группа может сосредоточиться в своей работе на одном конкретном пункте (например, условия торговли хлопком) или вырабатывать позицию по широкому спектру вопросов. В некоторых случаях цель группировок состоит не столько в продвижении конкретных предложений в переговорах, сколько  в  защите общих принципов или обеспечении выражения  регионального взгляда по конкретным вопросам (например, при выборе председателя для переговорных групп ВТО). Исторически многие коалиции развивающихся стран следовали такой стратегии переговоров, где целью являлось получение наибольшего сегмента от «пирога» потенциальных торговых выгод.

Позднее стал использоваться более «интегрированный» подход, когда акцент делается на сотрудничестве с целью исследовать возможности для увеличения общего размера «пирога» и найти решения, которые дают улучшения для всех сторон.

Функционирование и степень формализации переговорных групп развиваются с течением времени. Различными бывают и процесс выбора, и критерии определения руководства коалиции, и подходы  к представительству (например, дается ли представителю мандат на ведение переговоров от имени группы), и механизмы координации, выдвижения координаторов и определения существенных для  группы проблем, с общей позицией по  которым она будет выходить на переговоры. Размеры субстантивной поддержки, получаемой коалицией,  также могут существенно различаться. Такая поддержка может быть получена от Секретариата ВТО, от одного из членов коалиции, она может прийти в виде научно-исследовательской поддержки неправительственных организаций (НПО), научно-исследовательских институтов и научных кругов или через финансирование от международных доноров.

Недостаточность ресурсов.

Многие коалиции сталкиваются с трудностями из-за отсутствия опыта и необходимого аналитического потенциала. Зачастую для небольших стран невозможно полноценно  участвовать в переговорах ВТО (даже если они являются членами коалиций), если они не обладают необходимой информацией  об обсуждаемых проблемах или не идентифицировали и не сформулировали четко свои  интересы в отношении этих вопросов.

Несовпадение интересов.

Различные интересы могут привести к выбору группой подхода на основе «наименьшего общего знаменателя», в результате чего интересы или озабоченности конкретных стран или подгрупп далеко не полностью отражаются в общей переговорной  позиции группы.

В некоторых случаях позиция небольших  стран в коалиции может быть утеряна ввиду  незначительного их влияния на группу. В других случаях, когда страны не располагают  необходимой информацией по конкретному  вопросу или  не определят четко свои интересы, они могут выступать против общекоалиционных  предложений, которые, возможно, и послужили бы  на пользу их стране,  или, напротив,  поддержать решения, которые принесут им вред. По-иному выглядит ситуация для   стран с  высоким уровнем  влияния в коалиции, особенно если  эти страны выступают в качестве спикера  группы.

Размер переговорных коалиций.

Существенная неоднородность интересов в больших группах может затруднить выработку общей повестки дня, а также достижение согласия на уступки в переговорах. Единство в таких крупных или разнородных коалициях может быть поддержано такими факторами, как общие цели, идеалы и ценности, уже существующие региональные институты, прочная институциональная база коалиции, четкое руководство коалицией (например, G20, см. приложение 2).

Эффективность руководства коалицией.

Некоторые коалиции (в том числе Африканская группа, АКТ  и НРС) используют  практику «назначения» государств-членов в качестве «координаторов», чтобы возглавить группу на конкретных треках переговоров. При этом  Миссия (Постпредство страны при ВТО), по крайней мере одной  страны, наделяется функциями  представительства  позиции коалиции в соответствующих переговорных комитетах и рабочих группах ВТО. Кроме того, часто назначают члена группы для представительства во встречах в «зеленой комнате» или других встречах  в узком формате. Возникает, однако, проблема обратной связи с тем, что происходит на таких встречах. Эффективное ис