Применение правил юридической техники в нормотворческом процессе Содружества Независимых Государств

В. Вежновец, советник Исполнительного комитета СНГ, кандидат юридических наук

С. Мукашев, советник Исполнительного комитета СНГ, кандидат юридических наук

Аннотация

Анализируются правила и элементы юридической техники в Методических рекомендациях Совета министров иностранных дел СНГ  по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества

В декабре 2011 года  Содружество Независимых Государств (далее – СНГ) отмечает свое двадцатилетие. Анализируя путь становления и развития СНГ, можно подчеркнуть, что последовательное формирование в его рамках правовой и институциональной базы межгосударственного сотрудничества содействовало решению сложнейших проблем, связанных с распадом СССР, способствовало становлению суверенных независимых государств, сохранению и дальнейшему развитию исторически сложившихся связей на постсоветском пространстве. Важным этапом в становлении Содружества стало принятие в 2007 г. Концепции дальнейшего развития СНГ. В ней на основе глубокой оценки процессов социально-экономического развития и взаимодействия стран СНГ закреплено общее видение перспектив Содружества и приоритетных направлений его деятельности с пониманием основной цели – формирование в долгосрочной перспективе интегрированного экономического и политического объединения заинтересованных государств, обеспечивающего эффективное развитие каждого из них.

За период своего существования в рамках СНГ наработан значительный массив (свыше 3 тысяч) правовых актов, в том числе заключено около 500 договоров (соглашений, конвенций), регулирующих сотрудничество государств – участников Содружества в различных сферах международных отношений.

Тем не менее, следует признать, что в ряде случаев  правовые акты Содружества недостаточно полно регулировали различные аспекты нормотворческого процесса по причине недостаточного использования на стадии их разработки правил юридической техники.

Проблема юридической техники как самостоятельная научная проблема занимает особое место в доктрине международного публичного  права.  Впервые термин  юридическая техника ввел в научный оборот в XIX веке немецкий юрист Рудольф Иеринг. В 1906 г. в Санкт-Петербурге  издана его книга «Юридическая техника». Выводы, изложенные немецким ученым о том, что составление законов необходимо осуществлять по правилам, заранее продуманным  не утратили актуальность и в настоящее время. В дореволюционный период значительный вклад в исследовании данной научной проблемы внесли такие ученые как В. Катков, Н. Таганцев и др. 

В последние годы в российской правовой литературе  появились научные труда по данной проблематике ученых  Д. Ковачева,  Т. Кашанина, Ю. Тихомирова, и др. 

Как отмечает Ю. Тихомиров,  юридическая техника есть система правил познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала с целью подготовки текста правового акта. Эти правила можно разделить на шесть взаимосвязанных групп: познавательно-юридические,  нормативно-структурные, языковые, документально-технические, процедурные. Каждая группа, в свою очередь, состоит из совокупности конкретных правил,  предусматривающих определенные действия и использование приемов [4, с. 152-153]. 

Т. Кашанина дает следующее определение юридической техники. Юридическая техника – это совокупность различных правил проведения юридической работы и составления правовых документов. При этом, автор выделяет содержательные правила, правила логики, структурные правила, языковые правила, формальные (реквизитные) требования, процедурные правила [3, с. 23-25]. 

Подытоживая мнения  ученых, занимающихся данной научной проблемой  можно резюмировать, что тщательно отработанный текст правового акта является важным условием и характеристикой его высокого качества. Только в таком виде он облегчает  правильное понимание содержания норм и предусматривающих в них юридические действия. В противном случае, игнорирование  правил составления и согласования проектов правовых актов, неправильный выбор предмета регулирования, формы, способа правового регулирования и другие юридические ошибки резко снижают эффективность правовой системы.

Как отмечается в Концепции дальнейшего развития СНГ, одобренной Решением Совета глав государств СНГ от 5 октября 2007 года повышение эффективности деятельности Содружества будет основной задачей наступающего этапа развития СНГ. Потребуется выход на единое понимание по вопросам правового статуса решений органов СНГ, обеспечения выполнения государствами взятых обязательств, мониторинга их реализации.

В этом контексте важным условием реализации поставленной задачи является повышение уровня правотворческой деятельности в рамках СНГ. В определенной мере  этому могут способствовать обновленные Методические рекомендации по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества Независимых Государств, утвержденных Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 28 марта 2008 года (далее – СМИД)

Методические рекомендации в новой редакции определяют прядок разработки проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества Независимых Государств, тогда как в первоначальном варианте речь шла о разработке международно-правовых документов СНГ. Рекомендации в новой редакции не претерпели существенных изменений, как по структуре, так и по содержанию текста правового акта и  содержат основные условия, предъявляемые к проекту договора, его структуре, языку изложения, порядку оформления. 

Так, в разделе «Юридическая техника», который предваряет основную часть Рекомендаций, содержатся общие требования, предъявляемые к проекту договора. К ним  относятся полнота правового регулирования соответствующей сферы отношений; отсутствие противоречий,  как в самом проекте договора, так и другими нормами международного права; ясность, простота и доступность языка изложения; логическая последовательность изложения текста проекта, краткость изложения положений, исключающих дублирование правовых установлений, конкретность и точность формулировок положений, единообразие понятий и терминов.

Качество вырабатываемых правовых актов и формирование сбалансированной  правовой базы во многом зависят от работы, которая проводится на подготовительной стадии. Прежде чем приступить к разработке проекта правового акта экспертам государств – участников СНГ, а также органам Содружества рекомендуется определить, существует ли в действительности проблема, требующая урегулирования путем заключения международного договора. Важно, что необходимость в заключении договора была не искусственно созданной, а обусловлена реальными потребностями и интересами государств – участников Содружества.

Практика показывает, что правовым решениям неизбежно сопутствуют юридические ошибки, и в первую очередь – это неправильный выбор предмета регулирования в той или иной сфере международных отношений. В этой связи, Рекомендации  четко оговаривают, что название и содержание проекта договора должны соответствовать его предмету, при этом проект не должен содержать положений, выходящих за пределы его предмета.

 К не менее важным рекомендациям на стадии подготовки проекта договора  следует отнести осуществление детального анализа фактического состояния правового регулирования в соответствующей сфере. Экспертам необходимо изучить весь массив международно-правовых документов, обозначенных  в качестве ссылок в тексте проекта, определить являются ли они действующими, а также какие из них положения  должны сохранить свою силу, а какие подлежат изменению, дополнению и признанию утратившими юридическую силу в связи с подготовкой и принятием в будущем нового правового акта. В процессе этой работы следует также определить возможные противоречия, пробелы и другие недостатки в действующих документах с целью их устранения.

В тексте проекта  не воспроизводятся правовые предписания, содержащиеся в других международных правовых актах. При необходимости увязываются правовые установления проекта с другими действующими правовыми актами, при этом  на последние должны быть сделаны ссылки. Ключевым моментом является определение возможных последствий заключения договора. 

Межгосударственное сотрудничество в любой сфере международных отношений осуществляется путем заключения договоров и других официальных документов, из чего вытекает особая значимость их юридического текста. Он должен быть ясно и недвумысленно понят, как государствами — участниками договора, так и третьими государствами. Правильное понимание текстов правовых документов правоприменителями является условием нормального развития межгосударственных отношений.

Анализ договорной базы СНГ показывает, что одной из форм их совершенствования может служить унификация правовой терминологии, используемой разработчиками и экспертами при подготовке проектов документов. Требование единства терминологии означает, что однажды употребленное в международном правовом документе словесное выражение (термин), предназначенное для обозначения юридического понятия определенной сферы межгосударственного сотрудничества, в других правовых документах той же направленности должно применяться в том же значении. При обозначении разных, не совпадающих между собой по значению правовых понятий не следует употреблять один и тот же термин. Это требование должно относиться как к модельному законодательному акту, так и ко всем договорам, заключенным в рамках СНГ.

Наиболее жестко и последовательно принцип единства юридической терминологии должен соблюдаться в пределах как одного правового документа, так и всей правовой базы Содружества.

Несоблюдение этого принципа ведет к существенным нарушениям требований юридической техники. Однако на практике при подготовке проектов договоров этому не всегда придается должное значение.

В целях обеспечения унификации правовой терминологии можно предложить применение  правил выбора термина и установления его значения, которые устанавливают, что термины, в отличие от иных слов, направлены на четкое отображение смыслового выражения социально организованной деятельности и имеют социально-обязательный характер. Термин характеризуется четкой сферой его применения и точным соотношением слова и отображаемого им объекта действительности.

К основным признакам юридических терминов относятся:

адекватность отражения содержания понятия, смысловая однозначность, стилистическая нейтральность;

логическая соотнесенность с другими родовыми терминами;

простота и доступность понимания терминов, изложенных в договорах СНГ, не наносящие ущерба полноте и точности правовых предписаний.

Для обеспечения унификации правовой терминологии необходимо  также соблюдение правил использования полисемии, синонимии, атонимии, омонимии.

В разрабатываемых проектах договоров СНГ не следует допускать полисемии (многозначности), т. е. обобщения незаметного сходства предметов, явлений; включения разовых значений в пределах одного слова. Термины, используемые в тексте документа, должны быть тождественными по смыслу и содержанию. Терминология должна формулироваться с использованием общепринятых слов и словосочетаний. Для обозначения одних и тех же  понятий нужно использовать одни и те же термины, а разные понятия обозначать различными терминами. Необходимо соблюдать принцип единства юридической терминологии, употреблять минимум синонимов для обозначения одних и тех же понятий. Если термины имеют несколько значений или значение, отличающееся от обычного, в тексте следует указать, какое значение придается термину, с тем, чтобы обеспечить правильное толкование документа.

При использовании понятий следует исходить из общепризнанных определений, содержащихся в толковых и/или энциклопедических словарях.

Терминология, используемая в проекте договора СНГ, должна соответствовать терминологии, используемой в международной практике, правовых актах ООН и СНГ, в первую очередь заключенных/принятых по тому же вопросу и, по возможности, в национальном законодательстве государств-участников Содружества, участвующих в его разработке.

 Определения терминов, имеющих значение для проекта договора в целом, приводятся в его отдельной структурной части. Определения терминов, имеющих значение для части проекта, приводятся в этой части проекта.

Специальные обозначения в договоре СНГ следует использовать только в том понимании, в котором они употребляются в соответствующей сфере межгосударственных отношений. В необходимых случаях специальные обозначения должны поясняться в документе с расшифровкой малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов. В тексте проекта не допускаются употребления нечетких формулировок, обобщенных рассуждений, аббревиатур, за исключением  общеизвестных терминов.

При использовании антонимической пары, не следует отступать от принципа симметричности. Антонимы — слова, относящиеся к одной смысловой группе, но имеющие противоположные значения используются в юридической технике для обозначения контрастных явлений [1, с. 137].

Следует избегать употребления терминов с разным значением и одинаковым звуковым составом. Слово-омоним должно быть адаптировано предложением текста статьи или части текста правового акта. Не рекомендуется употреблять в предложении или части текста два слова-омонима.

Термин должен называть только одно понятие. Чем конкретнее место термина в правовой системе СНГ, тем он точнее. Термин должен быть понятен даже вне контекста — таков критерий его точности [6, с. 45].

В последние годы в нормотворческом процессе Содружества наблюдается позитивная тенденция включения основных понятий отдельной статьей в начале договора или модельного законодательного акта.

Юридические понятия (дефиниция, т. е. краткое определение какого-либо понятия, отражающее его существенные признаки)  органически включаются в механизм правового регулирования, определяя его общие основы. [5 с. 74]. Дефиниция становится самым распространенным приемом юридической техники, используемой при подготовке договоров, заключаемых в рамках СНГ. В целях обеспечения общего правового пространства Содружества, единообразного и унифицированного понимания правовых предписаний в проектов текстов договоров, а также модельных законодательных актов целесообразно вводить дефиниции в тех случаях, если:

термин обозначает явления или процессы, которые ранее не находили отражения в договорной практике СНГ;

понятия оформлены с помощью слов, которые вследствие частого употребления в речи вызывают множественные смысловые ассоциации;

понятия по-разному трактуются как наукой, так и практикой;

используются специальные юридические или технические термины;

данное понятие редко встречается в международной правовой практике.

Представляется важным при дефинировании отражать только те существенные признаки, которые имеют первоочередное значение, необходимые для правильного и единообразного применения правовых предписаний, при этом должна быть исключена двусмысленность их толкования.

Наиболее часто нарушения логической последовательности изложения текста встречаются в тех договорах, когда за чрезмерно возвышенной, торжественной формой теряется регулятивное предписание. Нередко, желая подчеркнуть особую значимость договорного акта, его роль в регулировании межгосударственных отношений, государства-подписанты применяют выражения и формулировки, с обоснованием собственной значимости, носящие декларативный характер. Такой межгосударственный правовой акт на наш взгляд больше служит для выражения благих намерений государств, чем для воплощения в жизнь правовых предписаний.

Любой договор должен представлять собой единый и монолитный механизм, имеющий общую функциональную направленность на регулирование определенного вида межгосударственных отношений. Все составные части правового документа должны быть подчинены единой цели — упорядочению строго определенного элемента межгосударственных отношений. Этим обеспечивается, во-первых, логическая системность, во-вторых, логическое единство договора, в-третьих, системная сбалансированность всей правовой базы Содружества, в которой каждый ее элемент занимает свое положение, определенное предметом правового регулирования.

Немаловажное значение для усиления регулятивных возможностей правового документа имеет логическая последовательность изложения правовых предписаний. Логичные, связанные между собой по смыслу правовые предписания позволяют более полно и точно понять их, оказывая эффективное психологическое воздействие, что предполагает гармоничное согласование всех правовых предписаний, изложение их в определенной последовательности и взаимосвязи. Эти требования к построению правового документа во многом определяют его структуру, обеспечивают единство формы и содержания.

Логическая схема построения договоров, заключенных в рамках  СНГ  соответствует положениям Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года (далее – Венской конвенции) и включает следующие основные части: название, преамбулу, основную (содержательную) часть, заключительные положения, подписи сторон, приложения [2].

Каждому проекту договора дается название, которое отражает предмет правового регулирования и его основное содержание.

Если преследуется цель урегулировать в целом правовое положение того или иного органа или системы органов СНГ, то в названии документа применяются выражения: «Положение о…», «Устав…». При этом в названии такого документа не допускается употребление выражений «О вопросах…», «Вопросы…» и т. д.

В названии проекта  о внесении изменений и дополнений в другие договоры приводится полное название договора, в который вносятся изменения и дополнения.

В преамбуле проекта содержится информация о договаривающихся сторонах, предмете его правового регулирования, отсылки к базовым актам, которые учитываются при подготовке документа.

В зависимости от уровня разрабатываемого проекта договора (межгосударственный, межправительственный, межведомственный) вначале преамбулы определяются его договаривающиеся стороны.

Далее в преамбуле, как правило, с использованием деепричастных оборотов указываются причины и цели подписания документа: «исходя из…», «руководствуясь», «стремясь», «выражая намерение» и т. п.

Разумеется, подписывать такие соглашения от имени государств-участников могут должностные лица, которые в соответствии с внутригосударственными нормами имеют на это полномочия.

Преамбула завершается формулировкой «согласились о нижеследующем:» или «договорились о нижеследующем:».

Текст проекта договора, как правило, подразделяется на статьи или пункты, которые могут объединяться в главы или разделы.

Статьи могут подразделяться на пункты, подпункты, абзацы или части. В свою очередь, пункты могут также подразделяться на подпункты или абзацы, а подпункты — на абзацы.

Статьи и пункты проекта договора — его основные структурные элементы, содержащие законченные правовые предписания.

Статьи могут иметь названия, отражающие их содержание. В проектах договоров о внесении изменений и дополнений в действующие правовые акты СНГ, кроме случаев изложения их в новой редакции, название статей текста не указывается.

Формирование и использование механизма юридического проектирования сочетают в себе два главных требования к правовому акту – его содержательность, обусловленную правильным отражением регулируемых в рамках СНГ межгосударственных отношений и строгое и четкое оформление текста с помощью правил юридической техники. Обязательное их соблюдение в нормотворческом процессе Содружества    будет способствовать  созданию полноценного  правового пространства в рамках СНГ.

Резюме