В. Вежновец, советник Исполнительного комитета СНГ, кандидат юридических наук
С. Мукашев, советник Исполнительного комитета СНГ, кандидат юридических наук
Судовы ВЕСНIК, официальное издание Верховного суда Республики Беларусь №1 (77), 2011
В условиях продолжающейся мировой глобализации заметно возрастает значение международного права в расширении и углублении межгосударственного сотрудничества в различных сферах международных отношений. В контексте позитивного влияния международного права на расширение как международных отношений, так и внутригосударственного права государств серьезную роль приобретает институт оговорок в праве международных договоров.
Различные аспекты проблемы оговорок к международным договорам постоянно являются предметом исследования как отечественных, так и зарубежных ученых, юристов-международников.
Мировая практика показывает, что при заключении многосторонних договоров интересы субъектов международного права не всегда совпадают, и в этой связи право заявлять оговорки является важным средством их обеспечения.
Институт оговорок сравнительно новый элемент в системе международного права. Оговорка (лат. reservatio; англ. reservation, clause, proviso) приобрела широкое распространение в договорной практике государств только в начале XX в., хотя первые односторонние заявления государств относятся к концу XVIII — началу XIX века.
Несмотря на свою недолгую историю существования, институт оговорок претерпел значительные изменения, объясняющиеся сменой подходов в правовом регулировании — переходом от традиционного принципа единогласия по вопросу оговорок в рамках Лиги Наций к либеральному режиму, закрепленному Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года (далее — Венская конвенция).
Основу правового режима оговорок к международным договорам составляет Венская конвенция. Она явилась первым универсальным международным соглашением, регулирующим институт оговорок к международным договорам и закрепила так называемую гибкую систему оговорок.
Специально оговоркам посвящены статья 2, пункт 1(d), и статьи 19—23. В совокупности положения этих статей образуют международно-правовой режим оговорок, который можно назвать "венским режимом".
Оговорка определяется в статье 2, пункт 1(d), Конвенции как "одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному договору"[1].
Указанное определение является бесспорным достижением правовой мысли, способствующим формированию единого понятия оговорки, получившим широкое признание в современной доктрине международного права.
Раздел 2 Венской конвенции «Оговорки» содержит следующие положения:
1) условия формулирования оговорок (ст. 19);
2) принятие оговорок (ст. 20);
3) юридические последствия оговорок и возражений против них (ст. 21);
4) снятие оговорок и возражений против них (ст. 22);
5) процедурные моменты, касающиеся оговорок (ст. 23).
Анализируя вышеизложенные положения Венской конвенции, следует признать, что вопрос об оговорках к договорам относится к наиболее сложным из всех вопросов международного публичного права. Заключение международных договоров требует от его участников согласования двух важных задач — необходимость сохранения основных элементов договора и максимально возможное облегчение присоединения к многосторонним договорам, представляющим взаимный интерес.
Задача института оговорок состоит также в том, чтобы облегчить наиболее широкое участие государств в многосторонних договорах [2]. Не менее значимыми являются проблемы, так как называемых политических мотивов, затрудняющих выработку согласованных подходов в договорной практике, а также научный спор, связанный с вопросом «действительности» оговорок, охватывающий два самостоятельных элемента: законность и противопоставимость оговорок.
Согласно Венской конвенции (статьи 19 и 20), для того чтобы оговорка одного государства стала обязательной для другого государства — участника договора, должны быть соблюдены два условия:
оговорка должна быть допустимой (законной) — так называемое требование допустимости как необходимое, но недостаточное условие;
оговорка должна быть принята этим вторым государством — требование противопоставимости.
Статья 19 устанавливает презумпцию допустимости (законности) любой оговорки, за исключением случаев, когда:
а) данная оговорка запрещена договором;
б) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;
в) оговорка несовместима с объектом и целью договора.
Если с определением того, подпадает ли оговорка под первые две категории, не возникает больших теоретических и практических сложностей, то в отношении критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора возникает много спорных моментов, главный из которых — кто и как должен определить эту совместимость. Согласно положениям Венской конвенции это должно индивидуально делать государство, основываясь на субъективном подходе, что не может не привести к различной трактовке одних и тех же правовых установлений. Одно государство может считать, что сделанная им оговорка соответствует объекту и цели договора и поэтому правомерна, в то время как остальные государства могут быть с этим не согласны, и считать такую оговорку недопустимой.
Очевидно, что существенным недостатком Венской конвенции является отсутствие объективной процедуры установления допустимости оговорки по статье 19, а именно: определения критерия совместимости с объектом и целью договора. Одним из путей решения этой проблемы на наш взгляд является включение в многосторонние договоры соответствующих механизмов такого определения. Как возможный вариант можно предложить обязательное обращение участников соглашения к судебным или специально создаваемым контрольным органам либо как это сделано в Договоре о создании Экономического союза СНГ 1993 г., где подчеркнуто, что членство в Экономическом союзе «влечет принятие полного объема обязательств и приобретение всех прав, предусмотренных настоящим Договором» (ст. 29) Соответственно, «оговорки к настоящему Договору не допускаются» (ст. 32) [3].
Недопустимость оговорок может устанавливаться как к основному договору, так и дополнительному протоколу к нему.
Если оговорка не относится ни к одной из трех запрещенных категорий, то есть является допустимой, то для государств — участников договора возникает вопрос о ее принятии либо о заявлении возражений против нее. В случаях, не подпадающих под действие пунктов 1—3 статьи 20, и если договор не предусматривает иное, принятие оговорки другим договаривающимся государством делает государство, сформулировавшее оговорку, участником этого договора по отношению к принявшему оговорку государству. Для того чтобы оговорка стала обязательна для государства, ее сформулировавшего, не требуется, чтобы она была принята всеми государствами — участниками договора.
В соответствии со статьей 20 Венской конвенции согласие с оговоркой может быть определенно выражено, что случается очень редко, либо молчаливо. Оговорка считается принятой, если государство не выскажет возражений против нее до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней.
Особый порядок регулирования заявления и принятия оговорок устанавливается в отношении специфических категорий оговорок (ст. 20, п. 1). Оговорка, которая определенно допускается договором, не требует какого-либо последующего принятия другими договаривающимися государствами, если только договор не предусматривает такого принятия.
Исключения из общего правила принятия оговорок устанавливаются также для некоторых категорий договоров "Если из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками" (ст. 20, п. 2).
В том случае, когда договор является учредительным актом международной организации и если в нем не предусматривается иное, оговорка требует принятия ее компетентным органом этой организаций (ст. 20, п. 3).
Много споров вызывает толкование статьи 19 и статьи 20 Венской конвенции в отношении того должны ли они рассматриваться в комплексе или нет. Как следствие, возникает вопрос: возможно ли принятие государством в соответствии со статьей 20 недопустимой по статье 19 оговорки, а также можно ли рассматривать молчаливое согласие с оговоркой по статье 20 как признание совместимости оговорки с объектом и целью договора (ст. 19(с))?
Можно предложить следующий вариант толкования положений Венской конвенции.
1. По смыслу статьи 19 три категории запрещенных оговорок должны рассматриваться вместе. Если определенно нельзя заявлять и принимать оговорки, определенные пунктами (а) и (b) статьи 19, то аналогично не должна допускаться возможность заявления и принятия оговорки, несовместимой с объектом и целью договора (ст. 19(с)).
2. Если допускать возможность установления совместимости оговорки в соответствии со статьей 20, регулирующей вопросы принятия оговорки, то непонятно тогда, какую дополнительную к статье 20 функцию в регулировании оговорок выполняет это требование совместимости. Государство всегда может возражать против любой оговорки, не объясняя причины своего возражения.
3. Статья 21 говорит о юридических последствиях оговорки, действующей в отношении другого участника в соответствии со статьями 19. 20 и 23, т. е. предполагается отдельное применение статьи 19 и установление того факта, что оговорка допустима. Если допустимость оговорки не установлена, то невозможно говорить о последствиях в соответствии со статьей 21.
Не исключаются и иные модели трактовки. Исходя из правоприменительности, можно допустить распространение принципа молчаливого согласия с оговоркой и на установления совместимости такой оговорки с объектом и целью договора. Сложности могут возникнуть в том случае, если одно или несколько государств заявят возражения против оговорки как несовместимой с объектом и целью договора, а другие государства не выразят свое отношение, то есть не возразят.
Статья 21 Венской конвенции касается последствий принятия оговорки и возражения против нее. Оговорка, принятая государством, изменяет для этих двух государств действие положений договора, к которым она относится, и пределах сферы ее действия. Для других участников положения договора в их взаимоотношениях не изменяются.
Статья 22 регламентирует вопросы снятия оговорок и возражений против них, что может быть сделано в любое время и не требует согласия иных государств.
Особо следует подчеркнуть процедурные моменты, установленные статьей 23 Венской конвенции, обязательные для государств. Оговорка, определенно выраженное согласие с ней и возражение против оговорки должны быть всегда сделаны в письменной форме и доведены до сведения договаривающихся государств и других государств, имеющих право стать участниками договора. Если оговорка сделана при подписании договора, подлежащего ратификации, принятии или утверждению, она должна быть официально подтверждена сделавшим оговорку государством при выражении им своего согласия на обязательность для него этого договора.
Таким образом, анализ положений Венской конвенции в отношении оговорок позволяет сделать следующие выводы:
• вопрос об оговорках был и остается одним из самых противоречивых и сложных, в современном международном праве.
• положения Венской конвенции свидетельствуют о все большем утверждении права государств формулировать оговорки.
• Венская конвенция закрепила гибкий режим оговорок, который может применяться к различным видам договоров.
Гибкость режима Венской конвенции определяется введением такого критерия допустимости оговорок, как их совместимость с объектом и целью договора. Такой подход делает ненужным радикальное изменение режима оговорок в зависимости от объекта договора, поскольку объект уже учитывается, во вторых — свободой как заявлять оговорки, так и возражать против них, и определять последствия такого возражения и в третьих — диспозитивностью норм конвенции, что позволяет в каждом конкретном договоре самим сторонам определить допустимость оговорок, порядок их принятия и последствия.
Тем не менее, ряд положений Венской конвенции в силу их двусмысленности, создают много трудностей при применении режима оговорок, кроме того, вне поля правового регулирования остаются те или иные аспекты юридического режима оговорок. Пока еще неясны правовые последствия принятия оговорки, содержание критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора; характер недопустимой оговорки и ее последствия, отличие оговорок от заявлений о толковании и юридические последствия последних; возможности применения норм, касающихся оговорок, к международным договорам о правах человека и т. д.
Безусловно, что ряд положений Венской конвенции, касающихся понятия оговорки нуждается в дальнейшей проработке с целью исключения двусмысленности. В тоже время следует признать, что в современной доктрине данное понятие однозначно закрепилось в судебной практике, несмотря на редкость прецедентов, и, судя по всему на него опираются государства и международные организации в своей практике в отношении договоров[4].
Тем не менее, проблема оговорок особенно остро стоит в региональных интеграционных объединениях государств, ставящих перед собой задачу создания единого правового пространства, в том числе и в Содружестве Независимых Государств (далее — СНГ).
В целом практика формулирования оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ показывает, что в ряде случаев они не отвечают критериям ясности и полноты. В этой связи, представляется сложным дать объективную оценку содержания оговорки государствами — участниками автора оговорки и создает для трудности при определении отношения к оговорке, дальнейшем применении оговорки и положений договора, к которым она сформулирована.
В ряде случаев формулировки оговорок не отвечают как одностороннему характеру оговорки, так и ее юридической природе, как, например заявления, нацеленного на исключение или изменение их применения к государству — автору оговорки. Такие рода «оговорки» по сути, являются поправками к заключаемому договору, внесение которых в одностороннем порядке международным правом не допускаются.
Так, при подписании Соглашения о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года Азербайджанская Республика сформулировала оговорку: "за исключением статьи 9".[5].
В соответствии с указанной нормой в целях реализации Соглашения Стороны создают Межгосударственный Комитет по распространению знаний и образованию взрослых, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о нем, являющимся неотъемлемой частью Соглашения.
Цели Соглашения определены в преамбуле, где предусматривается необходимость создания межгосударственной системы непрерывного образования взрослого населения и механизма реализации сотрудничества Сторон в осуществлении совместных программ и проектов в сфере распространения знаний и образования взрослых.
Исходя из целей, объектом Соглашения, как явствует из его содержания, являются действия Сторон (обязательства), реализуемые как на национальном, так и на межгосударственном уровнях,. Они направлены на создание благоприятных условий для распространения на своей территории информации в области науки, техники и образования, а также сотрудничества в этой области, содействие в разработке и осуществлении национальных программ в определенной Соглашением сфере сотрудничества, осуществление систематических консультаций по определению приоритетных направлений в этой сфере, проведение совместных научно-практических конференций, симпозиумов и т. д.
Практическое выполнение обязательств Сторон, сформулированных в Соглашении, и, прежде всего на межгосударственном уровне, предполагает создание организационного механизма, призванного обеспечить развитие интеграционных процессов и международных контактов в сфере сотрудничества. Такой механизм предусмотрен статьей 9 Соглашения, касающейся создания Межгосударственного Комитета, основные направления деятельности, функции и правомочия которого определены соответствующим Положением, являющимся неотъемлемой частью Соглашения. Очевидно, что без создания такого организационного механизма реализация Соглашения, и, прежде всего в части, касающейся межгосударственных мероприятий, практически становится невозможной.
На несовместимость оговорок Азербайджанской Республики и Республики Армения с объектом и целями договора было обращено внимание в Консультативном заключении Экономического Суда СНГ № 01-1/1-98 от 22 июня 1998 года «Об определении совместимых оговорок к определенным соглашениям с объектом и целью этих соглашений»[6].
Анализ договорной практики в СНГ свидетельствует о том, что зачастую оговорки формулируются к положениям договора, которые по природе своей не предполагают возможности формулирования оговорок к ним. Речь идет о положениях, относящихся к вступлению договора в силу.
Республика Армения подписала упомянутое Соглашение с оговоркой об изменении редакции статьи 14, предусматривающей вступление Соглашения в силу с даты его подписания. Данная оговорка по сути своей является ни чем иным как поправкой к заключаемому соглашению, что входит в противоречие с действующим международным правом.
Нередко оговорка предусматривает ее применение не только в отношениях между государством-автором и другими участниками договора, но и предполагает ее применение вообще между всеми участниками и таким образом претендует на создание новой нормы как составной части договора.
Широко распространены оговорки, содержащие общие ссылки к национальному законодательству. В тоже время в отсутствие информации о содержании национального законодательства государства — автора оговорки другие участники не имеют возможности определить, в каком объеме автор оговорки принимает на себя обязательства по заключаемому договору.
Такого рода «оговорки» Комиссия по международному праву ООН относит к информационным заявлениям, но не к оговоркам [7].
Международное право допускает формулирование оговорок только в отношении заключаемых международных договоров. Между тем, в рамках СНГ продолжает иметь место формулирование оговорок не только в отношении заключаемых договоров, но и принимаемых Советом глав государств, Советом глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономическим советом СНГ решений, заявлений и обращений, что входит в противоречие с Венской конвенцией.
Во многом перечисленные проблемы обусловлены практическими трудностями, с которыми сталкивается государство, когда намеревается сформулировать оговорку или возражение. Сказывается отсутствие (или недоступность) информации о современной мировой практике в области оговорок к международным договорам. Отчасти такое положение объясняется недостаточно четким формулированием Правил процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, касающихся формы и порядка принятия документов.
Решением Совета глав государств СНГ от 9 октября 2009 года были утверждены новые Правила процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ. Согласно Правилу 7, озаглавленному «Документы и порядок их принятия» заключение международных договоров в рамках СНГ, их вступление в силу, применение, толкование, внесение изменений, выход из договоров, прекращение и приостановление действия, а также порядок формулирования оговорок осуществляется в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года [8].
Между тем, по некоторым решениям, принятым Экономическим советом СНГ (далее — ЭС СНГ) на протяжении 2009—2010 годов рядом государств — участников Содружества вновь вносились оговорки. Так, при подписании Решений Экономического совета СНГ о сметах расходов на создание и развитие объединенной системы противовоздушной обороны государств — участников СНГ на 2010 года, от 11 декабря 2009 года были сделаны оговорки Республикой Беларусь, Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан.
С оговоркой Украины были подписаны также Решения Экономического совета СНГ от 11 декабря 2009 года о внесении дополнений в Перечень условий, производственных и технологических операций, при выполнении которых товар считается происходящим из той страны, в которой они имели место, и от 5 марта 2010 года о перечислении кредиторской задолженности Исполнительного комитета СНГ пенсионным фондам и фондам занятости государств — участников СНГ.
В целях устранения имеющихся недостатков, а также гармонизации практики формулирования оговорок в к международным договорам в рамках СНГ и приведения ее в соответствии с положениями Венской конвенции Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 10 апреля 2009 года были утверждены Рекомендации по формулированию оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ.
Представляется целесообразным остановиться на некоторых основных положениях, касающихся содержания и формулировок оговорок, а также процедуры и условий формулирования оговорок.
1. При формулировании заявления, которое представляет собой оговорку, некорректно обозначать их терминами «особое мнение», «замечания», «предложения» и т. п., так как они могут использоваться только на стадии разработки проекта договора. В соответствии с положениями Венской конвенции наименования оговорки можно использовать терминами «оговорка» или «заявление».
2. Формулировка оговорки должна отвечать критериям ясности и полноты и позволять определить сферу применения оговорки для оценки, в частности, ее совместимости с объектом и целями договора. В обязательном порядке в оговорке следует указывать, к каким положениям договора она относится и каким образом государство имеет намерение изменить действие данных положений в их применении к государству — автору оговорки.
3. Оговорка не может быть направлена на изменение положений договора, так как заявление, посредством которого государство желает исключить или иным образом изменить положение договора или добавить новые положения является предложением об изменении содержания договора и не является оговоркой.
Государство может формулировать оговорку к договору, за исключением тех случаев, когда:
а) данная оговорка запрещается договором;
б) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;
в случаях, не подпадающих под действие а) и б), оговорка несовместима с объектом и целями договора.
Оговорка несовместима с объектом и целями договора, если она затрагивает существенный важный элемент договора, необходимый для его общей структуры, таким образом, что подрывает смысл существования договора.
4. Оговорка может формулироваться в случаях, если выражается согласие на обязательность договора: при подписании, ратификации, принятии, утверждении договора или присоединения к нему. Оговорка, сформулированная при подписании договора, в отношении которого требуется выполнение внутригосударственных процедур, должна быть подтверждена государством при выражении окончательного согласия на его обязательность, в противном случае она не считается сделанной.
5. Если оговорка формулируется при подписании договора, то рядом с подписью уполномоченного представителя государства производится запись «с оговоркой». При этом текст оговорки должен быть воспроизведен в отдельном документе, который одновременно с подписанием передается депозитарию и прилагается к заверенной копии договора, рассылаемой депозитарием государствам, подписавшим договор.
6. Оговорка, формулируемая при ратификации, утверждении, принятии договора или присоединения к нему, препровождается в письменном виде одновременно с соответствующим уведомлением депозитарию, который информирует об оговорке государства, подписавшие договор. При подтверждении оговорки, сформулированной при подписании договора, в уведомлении о выполнении внутригосударственных процедур, направляемом депозитарию, указывается, что государство подтверждает оговорку, сделанную им при подписании договора, либо воспроизводится полный текст оговорки.
7. Оговорка может быть снята в любое время путем направления соответствующего уведомления депозитарию.
8. Если договор не предусматривает иное, государство может формулировать возражение против оговорки до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность для него договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней. Если в течение указанного времени государство не выскажет возражений против оговорки, оговорка считается принятой этим государством, если договор не предусматривает иное.
Неукоснительное выполнение Рекомендаций является важным условием обеспечения участия государств – участников СНГ в создании единого правового пространства Содружества.
Резюме
Предложения по гармонизации формулирования оговорок к международным договорам Содружества Независимых Государств внесены на основе анализа правовой деятельности СНГ
Summary
The article contains the proposals regarding harmonization of reservations to treaties within the limits the Commonwealth of Independent States. The author makes proposals on the basis of analysis of the legal activities of the CIS
Список литературы
1. Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г./ Международное право в документах: Учеб. Пособие / Сост.: Н.Т. Блатова, Г.М.Мелков — 5-е изд., переработ и доп. – М.: 2004. С. 64—65
2. Лукашук И.И. Оговорки к многосторонним договорам / Международное публичное и частное право, № 3 (18), 2004, С.3 —11
3. Договор о создании Экономического союза. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества независимых Государств [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2010)
4. Третий доклад А. Пелле об оговорках к международным договорам // U.N. Doc. A/CN.4/491 and Add. 1—6. Pаr. 108—120.
5. Соглашение о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2010)
6. Решение Экономического суда Содружества Независимых Государств от 22 июня 1998 г.. № 01-1/1-98 . Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс] — Режим доступа http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2010)
7. Доклад Комиссии по международному праву на шестидесятой сессии (5мая — 6 июня, 7 июля—8 августа 2008 года) Генеральная Ассамблея ООН Официальные отчеты. Шестьдесят третья сессия. Дополнение № 10 (А/63/10) [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://www.un.org/russian/dokumen/convents/reservations guidelines.pdf (дата посещения 29.10.2010)
8. Решение о Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ от 9 октября 2009 г. г. Кишинев. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N90900555 (дата посещения 14.10.2010)
