О юридической природе правовых актов Содружества Независимых Государств

МУКАШЕВ СИ., советник Исполнительного комитета Содружества Независимых Государств, кандидат юридических наук

Источник: Право. By, 4 / 2012

В статье исследуется нормативная правовая база Содружества Независимых Государств. Даются рекомендации по ее систематизации, направленные на повышение качества правотворческого процесса в Содружестве Независимых Государств.

The article investigates the legal framework of the Commonwealth of Independent States, and provides recommendations for systematic, aimed at improving the quality of law-making process in the Commonwealth of Independent States.

3 сентября 2011 года в г. Душанбе состоялся юбилейный саммит Содружества Независимых Государств (далее – СНГ), на котором принято Заявление глав государств – участников СНГ в связи с 20-летием образования СНГ.

В Заявлении отмечается, что за короткий исторический период СНГ прошло сложный путь становления, поиска оптимальных форм сотрудничества и межгосударственных отношений и утвердило себя в качестве интеграционного объединения, призванного обеспечивать развитие взаимодействия между государствами-участниками. Главным итогом работы Содружества за двадцать лет является создание условий для поступательного развития взаимовыгодного сотрудничества, отвечающего национальным интересам каждого государства – участника СНГ. Созданы необходимые организационные и правовые основы деятельности Содружества, развивается договорно-правовая база сотрудничества [1].

За период своего существования в рамках СНГ накоплен значительный массив (свыше 3 тысяч) правовых актов, в том числе заключено несколько сотен договоров (соглашений, конвенций), регулирующих сотрудничество государств – участников Содружества в различных сферах международных отношений.

В настоящее время актуальной является проблема недостаточной регламентации правового статуса актов, принимаемых в рамках Содружества. В доктрине международного права существуют различные точки зрения относительно юридического статуса правовых актов органов СНГ. Например, Г.Г. Шинкарецкая считает, что решения органов СНГ не имеют прямого воздействия на внутренний правопорядок государств [17, с. 47–53].

Ю.А.Королев отмечает, что акты Совета глав государств СНГ и Совета глав правительств СНГ не имеют закрепленного в Уставе СНГ правового статуса. Вопрос о соотношении актов Совета глав государств и глав правительств решается согласно установившейся компетенции [6, с. 3-9].

Российские ученые В.П.Кириленко и Ю.В.Мишальченко считают, что правовая система с точки зрения иерархии правовых документов не определена в достаточной степени, по юридической силе обязательными являются только нормы соглашений, заключенных в рамках СНГ [3, с. 114]. По мнению авторов, актам некоторых органов СНГ, в том числе Совета глав государств и Совета глав правительств, целесообразно придать статус обязательных нормативных актов в определенной сфере [3, с. 119].

Согласно Правилу 7 «Документы и порядок их принятия» Правил процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета Содружества Независимых Государств, утвержденных Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 9 октября 2009 года (далее – Правила процедуры 2009 года), на заседаниях Советов заключаются международные договоры, принимаются решения, заявления и обращения [15].

Рассматривая понятие «международные договоры», целесообразно дать разъяснение термину «договор». Анализ исследований теории и практики международного права дает основание полагать, что договор – это общий термин, который охватывает все документы, связывающие участников обязательствами согласно международному праву независимо от их официального наименования и заключенные между двумя или несколькими субъектами международного права. Иными словами, договоры могут быть заключены между:

а) государствами;

б) международными организациями, обладающими правоспособностью заключать международные договоры, и государствами;

с) международными организациями, обладающими правоспособностью заключать договоры.

Употребление термина «договор» в широком смысле означает, что участники намерены создать права и обязательства, которые могут быть принудительно осуществлены в соответствии с международным правом.

Добросовестное выполнение договорных обязательств «pacta sunt servanda*, предусмотренное статьей 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. [8, с. 73] (далее – Венская конвенция), является когентной нормой – принципом, то есть обладает наивысшей юридической силой в международном праве.

Венская конвенция определяет договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, несмотря на то, содержится ли такое соглашение в одном, двух или более связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования [8, с. 64].

Согласно конвенции соглашения протоколы и обмен письмами или нотами могут являться договорами. Договор должен регулироваться международным правом и быть составлен, как правило, в письменной форме. Хотя Венская конвенция не применяется к соглашениям, составленным не в письменной форме, данное в ней определение констатирует, что отсутствие письменной формы не затрагивает юридической силы международных отношений.

В международном праве отсутствуют правила, которые устанавливали бы, в каком случае международный документ должен называться договором. В то же время термин «договор» обычно используется в отношении документов, обладающих определенным весом и имеющих важное значение для развития межгосударственного сотрудничества в любых сферах международных отношений.

Особым видом правовых актов, принимаемых в Содружестве, являются решения, которые в соответствии с пунктом 1.6 Методических рекомендаций по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества независимых государств, утвержденных Решением Совета министров иностранных дел Содружества Независимых Государств от 28 марта 2008 года, по своему содержанию не считаются международными договорами [16].

На наш взгляд, такое положение, изложенное в упомянутых рекомендациях, не вполне соответствует теории и практике международного права, и решения, за исключением протокольных, можно было бы отнести к международным соглашениям. Некоторые решения, принятые в рамках Содружества, обладают всеми характеристиками, свойственными международным договорам, и соответствуют требованиям статьи 2 конвенции. Например, Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 14 ноября 2008 года «О Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года» как по структуре, так и по содержанию соответствует форме международного договора.

Такого же мнения придерживаются Б.Г.Манов и О.И.Тиунов, которые считают, что решения руководящих органов Содружества – Совета глав государств и Совета глав правительств – являются нормами международного характера и имеют приоритет перед внутренним законодательством государств – участников. Они могут включаться в структуру актов законодательства государств – участников СНГ [7, с. 125, 142].

В Правилах процедуры 2009 года прописана норма, согласно которой решения в рамках СНГ по всем вопросам, кроме процедурных, для которых достаточно простого большинства голосов, принимаются консенсусом. В данном документе, а также в специальном Решении Экономического Суда СНГ от 22 июня 1998 г. № 01-1/1-98 консенсус определяется как «отсутствие официального возражения хотя бы одного из государств-участников, выдвигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу» [10].

В отношении возражений не по существу вопроса права сторон существенно ограничены, так как формулирование оговорок государством, участвующим в принятии решения, не предусматривается. Вместе с тем любое государство-участник до включения в действие процедуры консенсуса может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе и, таким образом, отказаться от участия в обсуждении и вынесении решения по этому вопросу, что, по общему правилу, не может служить препятствием для принятия решения.

Использование консенсуса как метода принятия решений обеспечивает достижение подлинного согласия и позволяет учесть интересы всех государств-участников вне зависимости от их силы, веса в международных отношениях, экономического благополучия или размера.

В рамках СНГ заключение международных договоров, их вступление в силу, применение, толкование, внесение изменений, выход из договоров, прекращение и приостановление действия, а также порядок формулирования оговорок осуществляются в соответствии с Венской конвенцией.

Анализ договорной практики СНГ позволяет выявить некоторые правовые коллизии, касающиеся заключения международных соглашений. Прежде чем проекты международных договоров вносятся на рассмотрение Совета глав государств и Совета глав правительств, они обсуждаются на заседаниях Совета министров иностранных дел СНГ. В соответствии с Положением о Совете министров иностранных дел Содружества Независимых Государств, утвержденным Решением Совета Глав Государства СНГ от 2 апреля 1999 года Совет предварительно рассматривает и дает свое заключение о проектах повесток дня заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ в форме решений [14].

Таким образом, решения об одобрении проектов международных договоров принимаются консенсусом, где любой из членов Совета Министров иностранных дел СНГ может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе и отказаться от участия в обсуждении и вынесении решения по этому вопросу, что не является препятствием для принятия решения.

В то же время при наличии возражения со стороны соответствующего государства-участника это будет являться препятствием для включения данного вопроса в повестку дня Совета глав государств или Совета глав правительств СНГ. Однако такой порядок заключения международного соглашения противоречит положениям Венской конвенции.

В консультативном заключении Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 15 мая 1996 года по вопросу о соответствии соглашений, принятых в рамках Содружества, к которым были сделаны оговорки, положениям Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года [4] и Решении Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 22 июня 1998 г. № 01-1/1-98 о толковании ряда соглашений, принятых в рамках Содружества на предмет определения их объектов и целей и совместимости с ними оговорок, сформулированных государствами при подписании указанных документов [10], выделены основные критерии, позволяющие квалифицировать отдельные решения высших органов СНГ как международные договоры.

Согласно указанным актам к международным договорам относятся решения Совета глав государств и Совета глав правительств:

одобряющие проекты соглашений и приложения к ним, решения о внесении поправок в соглашения;

учреждающие органы, предусмотренные международным соглашением;

содержащие взаимообязывающие и нормативные положения по существу регулируемых международных отношений (вопросов), представляющих общий интерес, и имеющие атрибуты международных соглашений.

Такие решения носят обязательный характер, на них распространяются правила, установленные Венской конвенцией.

О желании государств – участников Содружества придать решениям Совета глав государств и Совета глав правительств обязательность, аналогичную международным договорам, свидетельствует Решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 года «О Механизме реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств (концептуальные положения)», согласно которому в качестве принципиальных положений Механизма реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств определены:

добровольное и добросовестное выполнение государствами-участниками принятых на себя обязательств на основании Решения;

национальные механизмы контроля и невмешательства во внутренние дела государства;

урегулирование споров, возникающих при исполнении обязательств по документам Содружества, путем переговоров государств – участников Содружества [13].

Особое внимание следует уделить вопросу принятия протокольных решений в рамках СНГ. В Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, принятых Решением Совета глав государств СНГ от 7 октября 2002 года, предусмотрено право принятия протокольных решений только на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств. Кроме того, нет четкого разграничения между решениями и протокольными решениями, что могло привести к формальному подходу выбора правового акта при подготовке того или иного проекта.

Эти вопросы были урегулированы при подготовке Правил процедуры 2009 года, где уточнены положения, касающиеся принятия протокольных решений, предусмотрена возможность их принятия не только на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств, но и на заседаниях Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ. Помимо этого, были разграничены решения и протокольные решения и определен примерный круг вопросов, по которым могут приниматься протокольные решения (по вопросам организационного, информационного, рекомендательного характера), а также установлено, что подписываются они с согласия членов соответствующих Советов их председателями. Однако остается невыясненным вопрос о том, какие решения носят организационный, информационный или рекомендательный характер.

Особым видом решений являются решения по процедурным вопросам, которые в отличие от остальных видов решений принимаются большинством голосов. По своему содержанию решения по процедурным вопросам должны касаться лишь организации и порядка ведения заседаний Советов. С точки зрения их оформления, они мало чем отличаются от остальных решений, хотя порой и не оформляются в качестве отдельного документа, а заносятся в протокол заседания, который согласно правилу 10 Правил процедуры 2009 года подписывается Председателем Исполнительного комитета СНГ.

Как отмечалось выше, наряду с договорами и решениями на заседаниях Советов принимаются заявления и обращения, которые не носят правового или нормативного характера. Они, как правило, выражают отношение к какому-либо событию и (или) определяют направления сотрудничества, на которых необходимо сосредоточить усилия государств-членов.

В работе Совета глав государств и Совета глав правительств нет единой практики оформления заявлений и обращений. Имеют место случаи подписания этих актов всеми государствами – участниками Содружества [2] или только председателем соответствующего Совета, а также принятия текстов заявлений и обращений решениями Совета также подписываемых как председателем [12], так и всеми членами Совета [11]. В последнем случае это можно объяснить тем, что требуется дать соответствующие поручения по принятию мер, вытекающих из текста заявления и обращения, или по его обнародованию.

Нет единства и в стиле изложения заявлений и обращений. Порой они излагаются не от лица принявшего их Совета, а непосредственно от государств или правительств. С другой стороны, когда заявления и обращения подписаны только председателем или оформлены как приложение к аналогично оформленному решению Совета, они могут быть определены как акты международной организации.

В любом случае заявления и обращения выходят за рамки внутреннего права международной организации, однако, для государств имеют только лишь моральную или политическую силу, в связи с чем могут быть отнесены к так называемому мягкому праву.

На наш взгляд, следует определить, схожи ли эти документы по своей сути, и если да, то возможно стоит объединить их в одно понятие, а также необходимо внести соответствующие уточнения в действующие Правила процедуры.

Важен и тот факт, что подписание документов в рамках СНГ не означает, что страны будут выполнять принятые на себя обязательства. Ведь в основе механизма реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ лежит добровольное и добросовестное выполнение государствами-участниками принятых на себя обязательств на основании решений с учетом национальных механизмов контроля и невмешательства во внутренние дела государства.

Как правило, некоторые документы, принятые в рамках СНГ, не содержат конкретизацию обязательств (мероприятия и сроки реализации положений документов), ответственности сторон (меры, обеспечивающие их своевременное и качественное исполнение), способов разрешения спорных вопросов, примерный порядок и предельные сроки трансформации принятых решений в национальное законодательство.

Система правового обеспечения Содружества нуждается в совершенствовании, и необходим действенный контроль за исполнением актов СНГ на национальном уровне.

Депозитарием правовых актов, принятых в рамках Содружества, является Исполнительный комитет СНГ. Важными его функциями, согласно Венской конвенции являются учет и хранение международных договоров. Как депозитарий, Исполнительный комитет СНГ является хранителем документов, принятых в рамках Содружества, направляет государствам – участникам Содружества документы, принятые в его рамках, организует учет документов, принятых Советом глав государств, Советом глав правительств, Советом министров иностранных дел и Экономическим советом СНГ, и ведет текущий архив [9, с. 135-138].

Повышению эффективности деятельности Исполнительного комитета СНГ по систематизации, учету и регистрации правовых актов способствуют принятые Советом глав правительств СНГ от 15 сентября 2004 года Концепция Единого реестра правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств и Положение о Едином реестре правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [5].

Изучив вопрос о юридической природе правовых актов СНГ, мы пришли к выводу, что для эффективной деятельности Содружества требуется четкое закрепление видов актов, принимаемых органами СНГ, и условий их принятия. До настоящего времени в рамках Содружества не урегулированы проблемы, связанные с разграничением правового статуса решений Совета глав государства и Совета глав правительства и международных соглашений, подписываемых на заседаниях этих же органов. Имеющиеся разночтения и толкования юридической силы этих документов кроются в самой природе Содружества, неопределенности его статуса на уровне учредительных документов и разном отношении государств-участников к его правосубъектности.

Говоря об оформлении решений Совета глав государств и Совета глав правительств, несмотря на то, что каждое заседание проводится под председательством одного из членов, принимаемые на них решения (за исключением оформляемых в виде протокольных решений) подписываются всеми представителями государств, не имеющих возражений против его принятия.

В пользу этой точки зрения о том, что решения Совета глав государств и Совета глав правительств представляют собой международные договоры, свидетельствует также и наличие оговорок и заявлений, которые делают главы государств и правительств при их подписании, а также то, как эти решения воспринимаются в государствах.

К примеру, Республикой Беларусь были ратифицированы два решения Совета глав государств и два решения Совета глав правительств СНГ. Кроме того, в последнее время часто возникает вопрос о необходимости и важности для государства подписания решений только Председателем Советов. На наш взгляд, такой необходимости нет, поскольку, являясь международным договором, решение должно подписываться всеми представителями государств.

Таким образом, совершенствование систематизации мер по подготовке проектов нормативных правовых актов с целью исключения их коллизии с актами международного права будет способствовать повышению качества правотворческого процесса в Содружестве Независимых Государств.

ЛИТЕРАТУРА

1.       Заявление глав государств – участников Содружества Независимых Государств в связи с 20-летием образования СНГ // Интернет-сайт Исполнительного комитета СНГ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/create. – Дата доступа:14.02.2012.

2.       Заявление глав государств Содружества Независимых Государств // «Содружество». Информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. – 2003. – № 2 (43). – С. 126—127.

3.       Кириленко, В.П. Право Содружества Независимых Государств / В.П. Кириленко, Ю.В. Ми-шальченко // Моск. журн. междунар. права. – 2003. – № 3. – С. 114—119.

4.       Консультативное заключение Экономического Суда Содружества Независимых Государств по вопросу о соответствии соглашений, принятых в рамках Содружества, к которым были сделаны оговорки, положениям Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года: Заключение Экономического Суда СНГ, 15 мая 1996 г., № 06/95/С-1/1-96 // Судебные акты Экономического Суда СНГ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.sudsng.org/ database/deed/150.html. – Дата доступа: 13.02.2012.

5.       Об утверждении Концепции Единого реестра правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств и Положения о Едином реестре правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств: решение Совета глав правительств СНГ от 15 сент. 2004 г. // Эталон—Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2012.

6.       Королев, Ю.А. Проблемы соотношения законодательства государств – участников СНГ и актов органов Содружества / Ю.А. Королев // Гос-во и право. – 1995. – № 2. – С. 3—9.

7.       Принцип соблюдения международных договоров: коллизии международного и национального права: материалы междунар. науч. симпозиума, 21 апр. 2008 г. / Журн. рос. права. – 2008. – № 6. – С. 125, 142.

8.       Международное право в документах: учеб. пособие / сост. Н.Т. Блатова, Г.М. Мелков. – 5-е изд., перераб. и доп. – М., 2004. – 880 с.

9.       Протокол об утверждении Положения об Исполнительном комитете Содружества Независимых Государств // «Содружество». Информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. – 2000. – № 2 (35). – С. 135-138.

10.     О толковании соглашений, заключенных в рамках СНГ в 1993—1997 гг., и решений, подписанных в 1997 году, по вопросу совместимости с ними оговорок, сформулированных государствами приподписании указанных документов: решение Экономического Суда СНГ, 22 июня 1998 г., № 01-1/1-98 // Судебные акты Экономического Суда СНГ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.sudsng.org/database/deed/68.html. – Дата доступа: 13.02.2012.

11.     Решение о Заявлении глав государств – участников Содружества Независимых Государств о ситуации вокруг Афганистана // «Содружество». Информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. – 2001. – № 3 (39). – 123 с.

12.     Решение о Заявлении Совета глав государств Содружества Независимых Государств о поддержке конституционных реформ в Кыргызской Республике // Там же. – 2003. – № 1 (42). – 117 с.

13.0 Механизме реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств (концептуальные положения): решение Совета глав государств СНГ от 2 апр. 1999 г. // Там же. – 1999. – № 1 (31). – 157 с.

14.     О Положении о Совете министров иностранных дел Содружества Независимых Государств: решение Совета глав государств СНГ от 2 апр. 1999 г. // Интернет-сайт Исполнительного комитета СНГ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.cis.mmsk.by/page.php?id=444. – Дата доступа: 14.02.2012.

15.     О Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета Содружества Независимых Государств: решение Совета глав государств СНГ от 9 окт. 2009 г. // Там же. – Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/ page.php?id=444. – Дата доступа: 14.02.2012.

16.     О Методических рекомендациях по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества Независимых Государств: решение Совета министров иностранных дел СНГ от 28 марта 2008 г. // Там же. – Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/ page.php?id=444. – Дата доступа: 14.02.2012.

17.     Шинкарецкая, Г.Г. Право Содружества Независимых Государств: современное состояние / Г.Г. Шинкарецкая // Государство и право на рубеже веков (материалы Всероссийской конференции). Международное право. – М.: Изд-во ИГ и ПРАН, 2000. – С. 47-53.