О совершенствовании реформ по управлению и регулированию в энергетике


27 Сен 2018

Валентина Махмудовна Касымова, эксперт, д.э.н., профессор КГТУ им.И.Раззакова, руководитель межведомственной рабочей группы по разработке проекта Концепции развития топливно-энергетического комплекса на период до 2040 года, засл.энергетик СНГ

Определенные успехи в энергетической политике государства за годы независимости достигнуты были за счет реформ структуры управления и регулирования в энергетическом секторе страны. С 1995 года началась работа в сфере создания нормативно-правовой базы функционирования энергетического сектора после приобретения суверенитета и независимости. По программе ТАСИС при содействии ЕС в 1995 г. была создана рабочая группа в Минэкономике КР по подготовке проектов закона «Об энергетике» и «Об электроэнергетике» и отправлена в Нидерланды в Лейпцигский международный юридический университет на обучение для разработки проекта. В трехнедельный срок нами были подготовлены проекты и прошли аппробацию в известной компании «Прайсватерхауз» в Париже с участием известных специалистов и ученых.

Именно в первоначальном проекте закона «Об энергетике» и «Об электроэнергетике» были проработаны и включены статьи по полномочиям Правительства КР, как органа, осуществляющего энергетическую политику и созданию регулятивного органа в ТЭК для соблюдения интересов как производителей, так и потребителей электро- и теплоэнергии. Для этого была предусмотрена отдельная статья по созданию независимого Государственного Агентства по энергетике и были прописаны его функции и задачи по разработке разумной тарифной политики и лицензированию энергетических предприятий и созданию конкуренции там, где это возможно. Для этого необходимо было провести реструктуризацию одного вертикально-интегрированного предприятия «Кыргызэнерго», как монополиста и к этому времени имеющего неэффективную громоздкую структуру управления и тенденции ухудшения финансово-экономического состояния.

С 1997 г. по 2002 г. последовал нелегкий период его разделения и создания семи открытых акционерных компаний по производству электро- и теплоэнергии, по передаче по высоковольтным сетям и распределению по низковольтным сетям до потребителей. Созданное Госагентство по энергетике в 1996 г. работало в соответствии с возложенными функциями, но одно НО помешало успешной его деятельности – это назначение руководителей этих специфичных организаций не по признакам профессионального соответствия, а по родству и знакомству. Которые менялись также со сменой правительства КР и каждый новый начальник старался «подмять» эти законы под себя и вносились бесконечные поправки в чьих-то интересах.

Последняя поправка была внесена в 2016 году в статью 32, о создании ОАО «Национальная энергетическая холдинговая компания» - как органа управления электроэнергетическими компаниями, созданного распоряжением Правительства КР от 6 января 2016 года № 4 в целях реформирования управления энергетической отраслью, не смотря на то, что управляющая компания должна привлекаться путем тендерного отбора с бизнес-планом по выводу из кризисного состояния энергетических компаний путем вложения собственных средств для обеспечения их прибыльности с последующей их окупаемостью (на примере ОАО «Газпром»). Однако все расходы их были включены в затраты энергетических компаний и соответственно в тарифы на электро- и теплоэнергию. То есть все мы потребители их содержим по сегодняшний день, а это ни много ни мало около 70 млн сомов ежегодно, которые они намереваются еще увеличить. При этом в кризисный период для предприятий и страны приобретается и обновляется дорогостоящая техника, оборудование и мебель, вместо экономии народных средств. Дивиденды простым акционерам не выплачиваются и на годовых акционерных собраниях без обсуждения выносится решение о их зачислении для покрытия расходов для получения в последующем прибыли (которой нет по сей день). Перед созданием холдинга было упразднено в ноябре 2015 г. Министерство промышлености и энергетики КР, а все функции были переданы в Минэкономики КР. Второго октября 2015г. Указом экс-Президента КР был закрыт Наблюдательный совет по инициативе прозрачности в ТЭК при Минпромэнерго. Результатом явилось создание Нацэнергохолдинга и началом реконструкции ТЭЦ без обсуждения общественных организаций и населением.

Помимо этого, при ведении межгосударственных переговоров и принятии стратегических решений соседними государствами необходим министерский статус. Из-за отсутствия которого у НЭХК не решаются многие проблемы на межгосударственном уровне, к примеру, экспорт электроэнергии осуществлялся по заниженным тарифам. Так, в бытность Минэнергопром КР вопросы экспорта и водно-энергетического регулирования решались на высоком государственном уровне с привлечением всех заинтересованных министерств и ведомств. При этом объемы экспорта согласовывались с представителями водных структур соседних государств и разрабатывалась схема, включая объемы экспорта во взаимоувязке с попусками воды из Токтогульского водохранилища и предлагались механизмы замещения затрат за услуги по подаче воды и эту тенденцию необходимо было сохранить и довести до логического конца. Однако из-за частой смены государственной структуры управления в энергетике взаимопонимание в этом вопросе до сих пор не достигнуто.

На национальном уровне отсутствует государственная концепция энергетической политики и стратегия развития энергетики страны на средне- и долгосрочную перспективу.

Так в соответствии с решением Совета обороны от 5 марта 2014 года в рамках выполнения «Детализированного плана реализации мер по противодействию системной коррупции в энергетике КР» пункта 23 Министерством энергетики и промышленности КР разработан проект Концепции развития ТЭК до 2030г. Для ее разработки была создана межведомственная рабочая группа приказом Министра энергетики и промышленности КР №65 от 30 апреля 2015 года, а также исполнительная рабочая группа в НИИЭЭ при ГКПЭН КР в составе известных ученых и специалистов в этой действительно сложной области.

Концепция является документом, определяющим цели, ключевые задачи и основные направления среднесрочной и долгосрочной энергетической политики государства, а также механизмы ее реализации и была разработана в соответствии с Методологией по стратегическому планированию устойчивого развития, утвержденной приказом Министра экономики КР№45 от 27 февраля 2015 года.

Концепция была разработана и представлена в срок 22 декабря 2015 г. и корректировалась по ходу ее обсуждения и во исполнение Плана действий Правительства Кыргызской Республики по реализации Программы Правительства Кыргызской Республики «Стабильность, доверие и новые возможности» на 2016 год”, утвержденный постановлением Правительства Кыргызской Республики от 29 января 2016 года №41.

Проект Концепции развития ТЭК КР на период до 2030 года находится больше года в Аппарате Правительства КР, пройдя четыре общественных обсуждения и согласования в установленном порядке со всеми министерствами и ведомствами и предприятиями ТЭК, а также Органами местного самоуправления (ОМСУ).

Каждый раз обещания Аппарата Правительства КР включить рассмотрение проекта Концепции в повестку заседания Правительства КР (июль 2016 г., ноябрь 2016 г., апрель 2017 г. и май -июнь 2017 г. и 2018 г.) не дало результатов ввиду недопонимания важности и глубины проработки документа и ссылкой на сложности изложения.

В данной Концепции проведен анализ и оценка текущей ситуации по обеспечению топливно-энергетическими ресурсами страны и регионов.

Анализ топливно-энергетического баланса показал:

- неравномерное размещение запасов топливно-энергетических ресурсов и энергетических мощностей в разрезе регионов (запасы угля преимущественно в Нарынской обл., Баткенской обл., Джалал-Абадской обл., ГЭС – в Джалал-Абадской обл.);

- обеспеченность потребности в топливно-энергетических ресурсах собственными энергоносителями за последние 10 лет сократилась с 81% до 53% за счет снижения выработки электроэнергии на каскаде Токтогульских ГЭС и из-за маловодья в бассейне р.Нарын;

- темпы роста производства электроэнергии (103%) ниже темпов роста потребления (121%), что привело к дефициту мощности, которое сопровождалось отключениями и ограничениями потребителей в отдельные годы, а в 2014-2016 гг. импортом э/э. Дефицит электроэнергии частично компенсировался ростом добычи угля и его доли в покрытии потребности в ТЭР с 2,96% до 10,7%.

- в структуре топливно-энергетического баланса доля импорта энергоносителей составляет 25%, что оказывает отрицательное влияние на надежность энерго- и топливоснабжения страны.

Сложившаяся ситуация в электроэнергетике КР характеризуется дефицитностью как по вводу мощностей, так и по финансовым ресурсам в развитие отрасли. Имеет место физический и моральный износ оборудования на энергообъектах; достаточно высокий уровень потерь; повышенная аварийность, неплатежеспособность и финансовая неустойчивость энергокомпаний и соответственно дефицит средств на развитие. В результате акционеры не получают дивиденды, а государство испытывает упущенные выгоды от основной отрасли промышленности КР.

Исходя из проведенного анализа в Концепции определены цели, приоритеты и ключевые задачи развития энергетического сектора страны на долгосрочный период (до 2030-2040 гг.), а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, обеспечивающие достижение намеченных целей. Основной целью Концепции является - обеспечение энергетической безопасности страны и регионов, доступности энергоносителей для каждого потребителя по качеству и ценам и повышение жизненного уровня населения, энергоэффективности реального сектора экономики и устойчивого развития страны и регионов в перспективе. Исходя из цели сформулированы приоритеты.

Высокая капиталоемкость и длительные сроки сооружения энергетических объектов обусловливают необходимость ее опережающего развития для обеспечения бесперебойного энерго- и топливоснабжения для развития отраслей промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта и социальных нужд населения.

Кроме того, ежегодная сложная ситуация с нестабильным обеспечением энергоносителями потребителей республики требует принятия стратегических решений по развитию отраслей ТЭК как на краткосрочную, так и средне- и долгосрочную перспективу (15-20 лет).

В настоящее время проект Концепции развития ТЭК доработан до 2040 г., обсужден и с внесенными поправками находится в ГКПЭН КР.

За последние 10 лет государственная политика по развитию отраслей ТЭК осуществляется в соответствии со следующими стратегическими и программно-целевыми документами: Национальная энергетическая программа КР на 2008-2010 годы и стратегия развития ТЭК до 2025 года, Среднесрочная стратегия развития электроэнергетики КР на 2012-2017 годы, Национальная стратегия устойчивого развития КР на период 2013-2017 годы (далее – НСУР КР). В связи с истечением их срока и методологией системных исследований в энергетике концепции и стратегии развития необходимо периодически (раз в пять лет) обновлять и актуализировать, исходя из реальной ситуации в социально- экономическом развитии государства и вызовов во внешней энергетической политике, а также глобальных экологических проблем.

Высокая капиталоемкость и длительные сроки сооружения энергетических объектов обусловливают необходимость ее опережающего развития для обеспечения бесперебойного энерго- и топливоснабжения для развития отраслей промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта и социальных нужд населения.

Кроме того, ежегодная сложная ситуация с участившимися крупными авариями на ГЭС и ТЭЦ, с нестабильным обеспечением энергоносителями потребителей республики требует принятия стратегических решений по развитию отраслей ТЭК как на краткосрочную, так и средне- и долгосрочную перспективу (10-15 лет).

При разработке проекта Концепции использованы основные отраслевые и межотраслевые программы и планы развития социально-экономического развития страны и регионов.

В соответствии с Методологией по стратегическому планированию устойчивого развития проект Концепции содержит следующие разделы: анализ и оценка текущей ситуации в обеспечении топливно-энергетическими ресурсами страны и регионов; целевые установки; достижения и проблемы; приоритеты государственной энергетической политики; задачи по приоритетам и политика мер; ожидаемые результаты; оценка рисков и вызовов; оценка финансовых ресурсов и источников финансирования; механизмы и ответственные органы по реализации концепции.

При этом соблюдены требования Методологии по учету региональных, социальных, экологических факторов, обеспечения энергетической безопасности и энергоэффективности реального сектора экономики, и продвижения по пути устойчивого развития страны и регионов. Исходя из этого основной целью поставлено - обеспечение энергетической безопасности страны и регионов, доступности энергоносителей для каждого потребителя по качеству и ценам и повышение жизненного уровня населения, энергоэффективности реального сектора экономики и устойчивого развития страны и регионов в перспективе.

Основными приоритетами государственной энергетической политики признаны следующие позиции:

- устойчивая энергетика: обеспечение ЭБ и снижения рисков глобального потепления климата;

- международное сотрудничество и укрепление внешней энергетической политики;

- финансовое оздоровление: тарифная политика, обеспечение финансовой устойчивости и эффективности энергетических компаний и предприятий ТЭК;

- управление спросом на энергоносители и достижение энергоэффективности экономики, формирование рациональной структуры ТЭБ страны и регионов;

- энергосбережение и минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду, здоровье населения и продвижение к устойчивому развитию страны и регионов;

- институциональные реформы: усиление стратегического управления и менеджмента, нормативной правовой базы и инновационного развития энергетики.

Для реализации последнего приоритета предложены институциональные реформы провести в первую очередь восстановив Министерство энергетики КР для проведения устойчивой энергетической политики как внутри так и вне государства, для финансового оздоровления предприятий энергетики сократить все непроизводительные расходы и в первую очередь излишние структуры управления – это НЭХК; привести все расходы к нормативам, ГАРТЭК должен быть независимым регулятивным органом, обладать полномочиями проводить независимую тарифную политику и информировать общественность о реальных затратах энергетических компаний и обоснование устанавливаемых тарифов, для повышения энергетической безопасности восстановить Энергонадзор (Госэнергоинспекцию), изъяв их со структуры ГОСТЕХНАДЗОРА (ГЭТИ при ПКР) ввиду их раздутости и неоперативности при случившихся авариях и их предупреждения, а не бороться с последствиями.

К намечаемой реформе Правительством КР структуры управления энергетическим сектором необходимо подходить взвешенно учесть опыт и точно наметить цели и задачи. ГАРТЭК необходимо сохранить как регулятивный орган, разработать и утвердить нормативы затрат всех материально-технических ресурсов и оборудования для сокращения нормативных затрат действующими ОАО «Электрические станции», ОАО «НЭСК», ОАО» Северэлектро», ОАО «Ошэлектро», ОАО «Джалабадэлектро», ОАО «Востокэлектро» и ОАО «Бишкектеплосеть», сократить фонд оплаты труда и прекратить выплаты на содержание «Нацэнергохолдинга», а из опытных специалистов подобрать кадры для нового Министерства энергетики КР. а также из соответствующих служб ГКПЭН КР. Основной целью государственной внутренней и внешней энергетической политики должно стать обеспечение энергетической безопасности на постоянной основе а не на период подготовки мер к осенне-зимнему отопительному периоду. Для этого разработать и утвердить индикаторы энергетической безопасности и четко их отслеживать для предупреждения угроз и рисков, при отклонений от которых должно нести ответственность руководство министерства и энергетических компаний.

 


Аналитика и комментарии


Старая версия сайта (Архив)