Международный договор как основной источник международного права играет ключевую роль в развитии межгосударственного сотрудничества по всему спектру международных отношений как в двустороннем, так и многостороннем форматах.
Общий порядок заключения, действия и прекращения действия договоров, заключаемых между государствами, регулируется Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года (далее – Венская конвенция) [9].
В статье 2 Венской конвенции дается определение договора как письменного международного соглашения, заключенного между государствами в письменной форме и регулируемого международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой, а также независимо от его конкретного наименования [9, с. 64]. В целом схожие этому определения договора содержатся в законодательных актах Республики Беларусь, Российской Федерации и других государств – участников СНГ [6].
Венская конвенция закрепляет классический подход к определению договора как соглашения между государствами и предполагает наличие в нем волеизъявлений, одинаково направленных на одну определенную цель.
Таким образом, международный договор является результатом международного нормотворчества как процесса согласования воль заинтересованных государств, а также формой, содержащей нормы международного права, регулирующие межгосударственные отношения путем установления прав и обязанностей самих государств – участников договора.
За двадцатилетний период в рамках Содружества Независимых Государств было подписано свыше 3 тысяч правовых документов, из них более 500 договоров.
Сегодня трудно найти какую-либо область межгосударственных отношений в рамках СНГ, которая бы в большей или меньшей степени не регулировалась договорами. На основе договоров учреждено СНГ как признанная международным сообществом региональная межгосударственная организация. Договоры, заключенные в рамках Содружества, регулируют политическое и военное сотрудничество, экономические и финансовые связи, сотрудничество в области науки, техники, культуры, социального обеспечения граждан, охраны окружающей среды и т. д. Большое значение играют договоры в сближении и гармонизации национальных законодательств государств – участников Содружества.
Высокие темпы нормотворчества в Содружестве наряду с положительными моментами имели и некоторые негативные последствия, влияющие на качественный уровень подписанных соглашений. Это связано в первую очередь с недостаточной предварительной проработкой проектов соглашений, что приводит к необходимости внесения изменений и дополнений во вступившие в силу договоры. Несмотря на то, что большая часть договоров, подписанных в рамках СНГ, носит нормативный характер, в ряде случаев они не содержат положений, регулирующих права и обязанности их участников в той или иной сфере международных отношений, что в конечном итоге создает определенные проблемы в их практической реализации.
В этой связи на рубеже 20–21 столетий актуальной стала задача осуществить системную правовую регламентацию основных сторон нормотворческого процесса СНГ, упорядочить виды и формы принимаемых правовых актов, установить их четкое соотношение между собой, определить способы преодоления возникающих юридических коллизий.
В марте 2008 года в рамках Содружества были приняты Методические рекомендации по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества Независимых Государств (далее – Методические рекомендации) [12].
Методические рекомендации содержат общие положения, виды нормативных правовых актов СНГ. В них последовательно и достаточно детально изложен порядок планирования, осуществления нормотворческой инициативы, подготовки, подписания, принятия, а также изменения и дополнения правовых актов Содружества; регламентируются юридическая техника, языковые и терминологические требования, применение ссылок и т. д. При этом особое внимание уделено структуре и содержанию проектов договоров, заключаемых в рамках СНГ.
Анализируя вышеизложенный правовой документ, следует отметить, что структурными элементами договоров, заключаемых в СНГ, являются: наименование, преамбула, основная часть, заключительные положения, приложения. Несмотря на то, что приведенная структура должна быть учтена при разработке проекта договора, тем не менее наличие всех элементов не является обязательным постулатом.
Видимо не случайно Венская конвенция ввела понятие контекста, которое наряду с отмеченными элементами охватывает также любое относящееся к договору соглашение, которое было достигнуто между всеми его участниками в связи с заключением договора, а также любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору.
Представляется целесообразным более детально рассмотреть структуру договоров СНГ.
Первым ее элементом является официальное наименование. Оно имеет существенное значение при определении объекта и целей договора. Наименование может быть полным и неполным. Последнее характерно для договоров в упрощенной форме, в которых указывается лишь название самого акта, например «конвенция о правовой помощи», все остальные сведения содержатся в преамбуле или основной части договора. Полное наименование состоит из названия самого акта, указания на его содержание, полного наименования сторон, например Договор о сотрудничестве в охране границ государств – участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество.
Если преследуется цель урегулировать в целом правовое положение того или иного органа или системы органов СНГ, то в названии документа СНГ применяются выражения: «Положение о …», «Устав …». При этом в названии такого документа не допускается употребление выражений «О вопросах …», «Вопросы …» и т. д.
В названии проекта документа СНГ о внесении изменений и дополнений в другие документы приводится полное наименование документа, в который вносятся изменения и дополнения.
Следующим элементом является преамбула, представляющая собой вводную часть договора, в которой содержится целеполагание будущих его участников. Как уже отмечалось выше, преамбула не является обязательной частью договора и ее отсутствие не влияет на юридическую силу договора, однако, по нашему мнению, ее отсутствие будет затруднять восприятие соглашения.
Преамбула, как правило, состоит из ряда составных частей. Рассмотрим наиболее полный вариант преамбулы.
Преамбула начинается с наименования государств или органов, которым от имени государств поручено заключить договор.
Согласно Венской конвенции только государство является первичным и полноправным субъектом международного права, то есть может самостоятельно выступать участником по всему спектру международных отношений. Стороной в договоре является государство в целом, как таковое, а не его органы. Отдельные органы государственного управления не являются субъектами международных договоров и, следовательно, не обладают международной правосубъектностью.
В то же время следует отметить, что в Законе Республики Беларусь о международных договорах его установления распространяются на межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры. Разъясняются эти понятия следующим образом: межгосударственный договор – договор, заключаемый от имени Республики Беларусь, межправительственный договор – от имени Правительства Республики Беларусь, международный договор межведомственного характера – от имени государственного органа Республики Беларусь [5].
Представляется, что эти понятия отражают присущую современной договорной практике неточность, явно расходящуюся с определениями, содержащимися в Венской конвенции. Тем не менее такова договорная практика, с которой необходимо согласиться.
Полагаем, что независимо от того, какой орган государства заключил договор, обязательства по нему будет нести только государство.
Таким образом, в зависимости от уровня многостороннего договора в начале преамбулы указываются его договаривающиеся стороны. Например, «Государства – участники Содружества Независимых Государств, далее именуемые Сторонами» или «Министерства … государств – участников Содружества Независимых Государств, далее именуемые Сторонами».
Далее в преамбуле, как правило, с использованием деепричастных оборотов излагаются обстоятельства, предшествовавшие заключению договора и побудившие его заключить, подтверждаются прежние договоры или общие цели и принципы, указывается связь договора с другими договорами, заключенными в рамках СНГ: «исходя из …», «руководствуясь», «стремясь», «выражая намерение» и т. д. В преамбуле закрепляются мотивы и цели договора, отсюда все положения договора должны толковаться и осуществляться в соответствии с зафиксированными мотивами и целями.
Завершается преамбула официальным одобрением изложенных в ней целей и принципов: «согласились о нижеследующем» или «договорились о нижеследующем».
За преамбулой следует основная часть договора, содержащая положения и нормы, призванные содействовать достижению установленных преамбулой целей в соответствии с зафиксированными в ней принципами.
В зависимости от объема текста договора и усмотрения договаривающихся сторон основная часть может подразделяться на главы, статьи, пункты, абзацы. Все эти деления имеют значение при выяснении смысла договора и его отдельных положений. Статьи и пункты документа – его основные структурные элементы, содержащие законченные правовые предписания.
Статьи могут иметь названия, отражающие их содержание. В договорах о внесении изменений и дополнений в действующие правовые акты СНГ, кроме случаев изложения их в новой редакции, название статей текста не указывается.
Методические рекомендации содержат основные правила юридической техники, которых следует придерживаться при конструировании текста международного договора. Ниже мы приводим некоторые наиболее характерные примеры соблюдения этих правил.
В международных отношениях для полноты правового регулирования иногда недостаточно даже одного полноценного соглашения. Например, главы государств – участников СНГ 24 сентября 1993 года подписали Договор о создании Экономического союза, основная цель которого – формирование общего экономического пространства Содружества. Для достижения поставленной цели предусматривается создание зоны свободной торговли, общего таможенного пространства, свободное перемещение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы и т. д. В Договоре не детализируются мероприятия для поэтапного перехода от одного состояния к другому, а намечены лишь общие отправные начала, на которые следует ориентироваться в интеграционном процессе. Детально эти вопросы были прописаны в более чем тридцати многосторонних договорах СНГ, принятых в развитие ранее достигнутых договоренностей.
Одним из важных положений Договора является то, что в случае расхождения его норм и правил с национальным законодательством сторон применяются правила и нормы международного права и настоящего Договора. Государства-участники взяли на себя обязательства привести национальное законодательство в соответствие с нормами Договора, а именно: разработать модельные правовые акты, регулирующие хозяйственные правоотношения, сблизить на их основе национальное законодательство, согласовать принятие новых национальных законодательных актов об экономических вопросах, осуществлять предварительную экспертизу проектов нормативных правовых актов, обеспечивающую соответствие данных актов нормам международного права, а также многосторонним соглашениям, принятым в рамках Содружества [2].
Иными словами, ставилась задача создать нормативную правовую базу для общего правового пространства Содружества в сфере действия Договора.
Прошло почти 20 лет с даты принятия Договора, однако и по настоящее время остро стоит проблема нестыковки национальных законодательств (особенно хозяйственного права) государств – участников СНГ по целому ряду конкретных вопросов, их несоответствия международным нормам. Некоторые государства-участники до сих пор не адаптировали к требованиям Договора и международным нормам свое налоговое, финансовое и таможенное законодательство.
Можно констатировать, что в рамках СНГ пока еще остается актуальной проблема создания унифицированного правового регулирования межгосударственных отношений в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Вместе с тем следует признать, что в последние годы в Содружестве принят ряд документов, нацеленных на углубление и расширение интеграционных процессов в экономической сфере. Так, в ноябре 2008 года главы правительств СНГ утвердили Стратегию экономического развития Содружества на период до 2020 года, а 18 октября 2011 года был подписан Договор о зоне свободной торговли, который учитывает нормы и правила ГАТТ/ВТО. Положения Договора регламентируют дальнейшее развитие взаимной торговли, либерализацию условий и отмену действующих ограничений и изъятий из режима свободной торговли в целях обеспечения свободного доступа товаров национальных производителей на рынки государств – участников СНГ.
Методические рекомендации определяют, что, приступая к работе над проектом договора, необходимо определить, насколько существенна проблема, требующая правового регулирования в рамках СНГ, степень заинтересованности государств – участников Содружества в его принятии; проанализировать фактическое состояние правового регулирования межгосударственных отношений в соответствующей сфере. Кроме этого, следует изучить международные правовые акты, на которые делаются ссылки в тексте, установить, какие из них являются действующими; определить, какие положения в действующих правовых документах Содружества должны сохранить свою силу и впредь, а какие подлежат изменению, дополнению или признанию утратившими силу в связи с принятием подготавливаемого договора; установить, нет ли противоречий, пробелов и других недостатков в действующих правовых актах СНГ.
В договоре не должны повторно воспроизводиться правовые предписания, содержащиеся в других международных соглашениях, и тем более, когда речь идет об учредительных документах. Так, статья 35 Устава СНГ определяет, что рабочим языком Содружества является русский язык, тем не менее в ряде договоров государств – участников СНГ эта норма учредительного акта вновь воспроизводится, хотя в этом нет никакой необходимости. Представляется целесообразным увязать правовые установления проекта с другими договорами, сделав ссылки на них. Лишь в редких случаях в документе могут быть воспроизведены отдельные положения документов Организации Объединенных Наций со ссылкой на них.
Особую значимость для юридического текста договора имеет язык его изложения. В этом контексте договор должен быть максимально ясно и недвусмысленно понят как государствами-участниками, так и третьими государствами, что является одним из важных условий динамичного развития межгосударственных отношений.
Одной из форм совершенствования правовой базы СНГ является унификация правовой терминологии, используемой разработчиками и экспертами при подготовке проектов договоров. Требование единства терминологии означает, что однажды употребленное в международном соглашении словесное выражение (термин), предназначенное для обозначения юридического понятия определенной сферы межгосударственного сотрудничества, в других правовых документах той же направленности должно применяться в том же значении. При обозначении разных, но совпадающих между собой по значению правовых понятий не следует употреблять термин с одинаковым словесным выражением.
Наиболее жестко и последовательно принцип единства юридической терминологии должен соблюдаться как в пределах одного правового документа, так и в пределах всей правовой базы Содружества.
Несоблюдение этого принципа ведет к существенным нарушениям требований юридической техники. На практике же при подготовке проектов договоров этому не всегда придается должное значение.
В целях обеспечения унификации правовой терминологии мы предлагаем использовать следующие правила:
Правила выбора термина и установления его значения
Термины, в отличие от иных слов, направлены на четкое отображение смыслового выражения социально организованной деятельности и имеют обязательный характер. Термин характеризуется четкой сферой его применения и точным соотношением слова и отображаемого им объекта действительности. Основные признаки юридического термина: адекватность отражения содержания понятия; смысловая однозначность; стилистическая нейтральность; логическая соотнесенность с другими родовыми терминами; простота и доступность понимания терминов, изложенных в договорах, не наносящие ущерба полноте и точности правовых предписаний.
Правила использования полисемии, синонимии, антонимии, омонимии
В текстах договоров не следует допускать полисемии (многозначности), то есть обобщения незаметного сходства между предметами, явлениями, включения разовых значений в пределах одного слова. Используемые термины должны быть тождественными по смыслу и содержанию. Терминология формируется с использованием общепринятых слов и словосочетаний. Для обозначения одних и тех же понятий используются одни и те же термины, а разные понятия обозначаются различными терминами. Важно соблюдать принцип единства юридической терминологии, употреблять минимум синонимов для обозначения одних и тех же понятий. Если термины имеют несколько значений или значение, отличающееся от обычного, в тексте следует указать, какое значение придается термину, с тем чтобы обеспечить правильное толкование договора.
При использовании понятий следует исходить из общепризнанных определений, содержащихся в толковых (энциклопедических) словарях.
Терминология, используемая в договоре, должна соответствовать терминологии, используемой в международной практике, правовых актах Организации Объединенных Наций и СНГ и, по возможности, в национальном законодательстве государств – участников Содружества.
Определения наиболее важных терминов, употребляемых в правовом документе и являющихся общими для всех его положений, должны приводиться в той его структурной части, в которой термин употребляется впервые, как правило, в начале текста.
Специальные обозначения в договоре следует использовать только в том понимании, в каком они употребляются в соответствующей сфере межгосударственных отношений. В случае необходимости специальные обозначения должны поясняться в документе с расшифровкой малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов.
Необходимо избегать нечетких формулировок, обобщенных рассуждений, аббревиатур, за исключением общеизвестных. Используя антонимическую пару, не следует отступать от принципа симметричности. Антонимы – слова, относящиеся к одной смысловой группе, но имеющие противоположные значения, используются в юридической технике для обозначения контрастных явлений [1]. В договорах и модельных законодательных актах СНГ не должны использоваться термины с разным значением и одинаковым звуковым составом. Слово-омоним должно быть адаптировано предложением текста статьи или части текста правового акта. Не рекомендуется употреблять в предложении или части текста два слова-омонима.
Термин должен называть только одно понятие. Чем конкретнее место термина в системе правовых актов СНГ, тем он точнее. Термин должен быть понятен даже вне контекста – таков критерий точности термина [14].
В последние годы в нормотворческой деятельности СНГ наблюдается позитивная тенденция включения основных понятий отдельной статьей в начале основной части договора. Юридические понятия (дефиниция, то есть краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные его признаки) органически включаются в механизм правового регулирования, определяя его общие основы [7].
Правоприменители не должны трактовать их иным образом, чем как это сформулировано в договоре. Дефиниция становится самым распространенным приемом юридической техники, используемым при подготовке договоров.
В целях обеспечения единообразного понимания правовых предписаний в тексты договоров целесообразно вводить дефиниции, если:
термин обозначает явления или процессы, которые ранее не находили отражения в правовых документах СНГ;
понятия оформлены с помощью слов, которые вследствие частого употребления в речи вызывают множественные смысловые ассоциации;
понятия по-разному трактуются как наукой, так и практикой;
используются специальные юридические или технические термины;
данное понятие редко встречается в международной правовой практике.
Представляется важным при дефинировании отражать только те существенные признаки, которые имеют первоочередное значение и необходимы для правильного и единообразного применения правовых предписаний, а также исключить двусмысленность в их толковании.
Логическая последовательность изложения текста договора и связь его положений между собой
Наиболее часто нарушения логической последовательности изложения текста встречаются в договорах, конвенциях и декларациях в чрезмерно возвышенной, торжественной форме, за которой теряется регулятивное предписание. Иногда, желая подчеркнуть особую значимость договорного акта, его роль в регулировании межгосударственных отношений, государства-подписанты выражают договор в столь высокопарных выражениях и формулировках, что он приобретает декларативный характер, направлен на обоснование собственной значимости. Такой межгосударственный правовой акт больше служит для выражения благих намерений государств, чем для воплощения в жизнь правовых предписаний.
Текст договора должен представлять собой единый и монолитный механизм, имеющий общую функциональную направленность на регулирование определенного вида межгосударственных отношений. Все его составные части должны быть подчинены одной цели – упорядочению определенного вида межгосударственных отношений. Этим обеспечивается, во-первых, логическая системность, во-вторых, логическое единство документа, в-третьих, системность всей правовой базы Содружества, в которой каждый ее элемент занимает свое определенное предметом правового регулирования положение.
Немаловажное значение для усиления регулятивных возможностей договора имеет логическая последовательность изложения правовых предписаний. Логичные, связанные между собой по смыслу правовые положения позволяют более полно и точно понять их, оказывая эффективное психологическое воздействие, что предполагает гармоничное согласование всех правовых положений, изложение их в определенной последовательности и во взаимосвязи между собой. Эти требования к построению договора во многом определяют его структуру, обеспечивают единство формы и содержания.
Таким образом, можно отметить, что от умелого и грамотного использования правил конструирования договора, от четкости изложения в нем правовых предписаний, от единообразного понимания прав и обязанностей сторон во многом зависит эффективность заключаемого соглашения.
Заключительные положения многосторонних договоров состоят из статей, носящих процессуальный характер. В них обычно излагаются условия вступления в силу, выхода из договора, прекращения его действия, урегулирования споров, внесения поправок и его пересмотра, порядка подписания, ратификации, присоединения к нему, оговорок, назначения депозитария и др. Помимо этого, в договор могут включаться статьи, устанавливающие связь договора с другими договорами, порядок временного применения. Следует отметить, что договор уже с момента принятия порождает определенные юридические последствия, даже если он еще не вступил в силу. Некоторые его положения применяются в силу их характера и задач сразу же, например, касающиеся аутентичности текста, выражения согласия государств на обязательность для них договора, вступления в силу договора, оговорок, функций депозитария и т. д.
С технической точки зрения порядок формулирования заключительных положений договоров за последние двадцать лет в Содружестве претерпел определенные позитивные изменения. Не в последнюю очередь это связано с применением правил юридической техники, изложенных в Методических рекомендациях. Согласно им заключительные положения договоров начинаются со статьи, указывающей, что договор не затрагивает прав и обязанностей каждой из сторон, вытекающих для нее из других международных договоров, участницей которых она является.
Особое место в заключительных положениях занимают положения, формулирующие порядок внесения изменений и дополнений в проекты договоров.
Внесение изменений и дополнений в международные договоры, заключенные в рамках СНГ, осуществляется в соответствии со статьями 39–41 Венской конвенции.
Большинство договоров, заключенных в рамках СНГ, содержат статьи об изменениях и дополнениях. Чаще всего в них указывается, что по согласию сторон в договор могут вноситься изменения и дополнения, оформляемые соответствующим протоколом. В таком случае, как правило, в протоколе указывается, что он является неотъемлемой частью договора, и, следовательно, договор с протоколом должны восприниматься как единый документ.
Если же протокол не содержит таких положений и дополнений к первоначальному договору, регулирующему определенные межгосударственные отношения, то тогда он должен восприниматься как самостоятельный правовой акт.
Вступившие в силу изменения и дополнения становятся обязательными для тех государств, которые официально их приняли. В таком случае в рамках одного и того же договора возникают различные правовые режимы его применения. Один режим будет действовать для государств, принявших поправку, а другой – для тех государств, которые остаются участниками только первоначального договора, то есть не принявших поправку.
Так, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Украина, ратифицировавшие Дополнительный протокол 1997 года к Минской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 года, наделили свои территориальные органы регистрации актов гражданского состояния полномочиями по непосредственному межгосударственному взаимодействию в вопросах регистрации актов гражданского состояния. Истребуемые документы в этих случаях в запрашиваемые государства поступают в течение 3–4 месяцев.
При истребовании же документов с территорий государств Содружества, не ратифицировавших Протокол к вышеуказанной Конвенции (Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика, Туркменистан и Республика Узбекистан), срок получения истребуемого документа увеличивается и в среднем составляет от 10 месяцев до года.
Проблема усугубляется тогда, когда к первоначальному договору присоединяется новое государство. Должен ли в этом случае новый участник договора становиться или считаться участником также соглашения о поправках и кем он должен считаться в отношениях с государствами, которые не стали участниками соглашения о поправках?
Применительно к этому случаю статья 40 Венской конвенции определяет, что государство, становящееся участником договора после вступления в силу поправок, должно считаться участником договора с поправками, а в отношениях с участниками, не связанными соглашением о поправках, – участником неизменного договора. Какие именно государства связаны поправкой, определяется положениями соответствующего договора.
В Содружестве сложилась практика, согласно которой при наличии большого количества поправок в тех или иных соглашениях, государства – участники СНГ предпочитают заключать договор в новой редакции с отменой прежнего. Такое положение согласуется в целом с международно-правовой практикой.
Если же договор не содержит положений, касающихся порядка внесения изменений и дополнений, то при внесении в него изменений и дополнений нужно руководствоваться статьей 39 Венской конвенции, в которой сказано: «Договор может быть изменен по соглашению между участниками. Нормы, изложенные в части II, применяются в отношении такого соглашения, если только договор не предусматривает иное». Имеются в виду статьи 9 (о принятии текста договора), 24 (о вступлении договора в силу) и 25 (о временном применении договора), которые должны применяться к протоколу о поправках, если только в основном договоре не предусмотрено иное. В таком случае в протоколе может быть указано, что изменения и дополнения либо являются неотъемлемой частью договора (вносят изменения в договоренности), либо нет (дополняют первоначальные договоренности).
В договоре могут содержаться положения о внесении изменений и дополнений в протоколы к нему. В тех случаях, когда стороны хотят установить отдельный порядок внесения изменений и дополнений в протоколы, в сами протоколы могут включаться соответствующие положения об этом.
Приложения к договорам СНГ, как правило, являются их неотъемлемой частью и, если прямо не предусмотрено иное, ссылка на договор представляет собой в то же время ссылку на любое приложение к нему. В таком случае изменения и дополнения к приложениям должны рассматриваться как изменения и дополнения к самому договору. В то же время в договоре может конкретизироваться порядок внесения изменений и дополнений в приложения к нему. В этом случае необходимо руководствоваться порядком, предусмотренным договором.
Особое место в заключительной части занимают положения, закрепляющие механизмы урегулирования споров, обеспечивающие соблюдение договоров.
В Методических рекомендациях предлагаются два варианта изложения механизмов урегулирования спорных вопросов в договорах, заключаемых в рамках СНГ, а именно:
«Спорные вопросы между Сторонами, возникающие при применении и толковании настоящего Соглашения, решаются путем консультаций и переговоров заинтересованных Сторон или посредством другой согласованной Сторонами процедуры» или «Спорные вопросы между Сторонами, возникающие при применении и толковании настоящего Соглашения, решаются путем консультаций и переговоров заинтересованных Сторон. В случае невозможности урегулировать спорные вопросы путем консультаций и переговоров Стороны по согласию обращаются в Экономический Суд Содружества Независимых Государств или к другой процедуре».
Таким образом, Методические рекомендации определяют следующие механизмы урегулирования споров: переговоры, консультации, относящиеся к согласительным средствам разрешения споров, и обращение в Экономический Суд СНГ как судебное средство разрешения споров.
Переговоры являются наиболее динамичным и эффективным средством разрешения споров и в этой связи являются основным средством урегулирования международных споров и конфликтов. Они позволяют принимать разнообразные варианты разрешения спорных вопросов. Признание государствами и межправительственными организациями этого принципа нашло отражение во многих договорах и учредительных актах организаций. В соответствии со статьей 15 Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 1991 года все споры между двумя или несколькими сторонами по выполнению и толкованию Договора будут разрешаться путем переговоров на основе подачи соответствующей письменной претензии.
В ходе переговоров государства могут принимать самые разнообразные варианты решения спорных вопросов. Переговоры не только являются средством урегулирования международного спора, но и выполняют функции вспомогательного средства. Практически все способы разрешения межгосударственных споров всегда начинаются с непосредственных переговоров о применении этих способов и очень часто завершаются такими переговорами.
Международное право не устанавливает единообразного порядка ведения переговоров. Как показывает практика, нормальные переговоры проходят следующие основные стадии: выступление государства (группы государств) или иных субъектов международного права с инициативой проведения переговоров; достижение договоренности между спорящими сторонами о переговорах (время, место, уровень и т. п.); выработка процедуры ведения переговоров; собственно переговоры; принятие согласованного в ходе переговоров акта.
Консультации по существу являются разновидностью переговоров и проводятся в целях согласования своих позиций и выяснения разногласий. В международной практике используются две разновидности консультаций: факультативные, к которым стороны прибегают по взаимному согласию, и обязательные, предусмотренные в многосторонних международных договорах.
В качестве основного судебного средства разрешения споров в Содружестве выступает Экономический Суд СНГ. Юрисдикция Суда по урегулированию споров прописана в 36 международных договорах. Суд осуществляет свою деятельность в соответствии с Соглашением о статусе Экономического Суда СНГ от 6 июля 1992 года и Уставом СНГ от 22 января 1993 года.
В соответствии со статьей 32 Устава СНГ Экономический Суд действует в целях обеспечения выполнения экономических обязательств в рамках Содружества. Экономический Суд разрешает межгосударственные экономические споры, возникающие при исполнении экономических обязательств, предусмотренных соглашениями, решениями Совета глав государств, Совета глав правительств и других его институтов, о соответствии нормативных и других актов государств – участников СНГ, принятых по экономическим вопросам, соглашениям и иным актам Содружества. Споры рассматриваются Экономическим Судом по заявлению заинтересованных государств в лице их полномочных органов, институтов Содружества.
По результатам рассмотрения спора Экономический Суд принимает решение, в котором устанавливается факт нарушения государством – участником соглашений, других актов Содружества и его институтов (либо отсутствия нарушения) и определяются меры, которые рекомендуется принять соответствующему государству в целях устранения нарушения и его последствий. Государство, в отношении которого принято решение Экономического Суда СНГ, обеспечивает его исполнение.
Суд может разрешать и другие споры, отнесенные к его ведению соглашениями государств – участников Содружества, а также толковать применение положений соглашений, других актов Содружества и его институтов, актов законодательства бывшего Союза ССР на период взаимосогласованного их применения, в том числе о допустимости применения этих актов как не противоречащих соглашениям и принятым на их основе иным актам Содружества.
Анализируя вышеизложенное, следует отметить, что Экономический Суд имеет довольно узкую компетенцию, которая ограничена рассмотрением лишь межгосударственных экономических споров, при этом принимаемые по ним решения не являются обязательными для исполнения сторонами спора. Иными словами, деятельность Суда определена в пределах и объеме, согласованных государствами как субъектами международного права. В то же время, как показывает практика, наиболее активно Экономический Суд проводит толковательную работу по международно-правовым актам, заключенным в рамках СНГ.
Постановлением Совета Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 3 апреля 2008 года создан Международный центр по урегулированию споров при Экономическом Суде СНГ. Основной целью его деятельности является обеспечение эффективной юридической защиты законных прав и интересов государств, хозяйствующих субъектов, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность на пространстве СНГ, а также устранение разногласий, разрешение конфликтов субъектов внешнеэкономической деятельности, содействие становлению и совершенствованию партнерских и деловых отношений, формирование обычаев и этики делового оборота. В то же время Центр пока еще не проявил себя как активный игрок или как действующий консультационный орган по разрешению споров.
В Методических рекомендациях определено, что по обоюдному согласию стороны могут обращаться к другой процедуре, если спор не разрешен при помощи согласительных средств. В последнем случае речь идет о возможной передаче спора на рассмотрение высшего органа Содружества – Совета глав государств СНГ.
Международное право предусматривает также другие средства разрешения межгосударственных споров: примирительные (согласительные) комиссии, добрые услуги и посредничество, международный третейский суд (арбитраж), международные судебные органы.
Примирительные (согласительные) комиссии создаются для урегулирования претензий. Они дают толкование фактам и выносят рекомендации в целях содействия разрешению спора.
Наиболее обстоятельно порядок образования и деятельности примирительной комиссии изложен в статье 85 Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера от 14 марта 1975 г. [9, с. 249].
Согласно Конвенции, если спор не был разрешен в результате консультаций, то любое государство, участвующее в консультациях, может передать спор в примирительную комиссию и сообщить об этом письменно организации, при которой представлено такое государство, и другим государствам, участвующим в консультациях. Каждая примирительная комиссия состоит из трех членов: двух членов, назначаемых каждой из сторон в споре (отличие примирительной комиссии от посредника, который ведет переговоры вместо сторон), и председателя. Каждое государство – участник Конвенции заблаговременно назначает лицо, призванное действовать в качестве члена такой комиссии. Председатель комиссии избирается двумя другими членами. Если между двумя другими членами в течение одного месяца после направления уведомления не было достигнуто соглашения или если одна из сторон в споре не использовала своего права назначить одного из членов комиссии, председатель назначается по просьбе одной из сторон в споре главным должностным лицом Организации. Это назначение должно быть произведено в течение одного месяца после поступления такой просьбы. Главное должностное лицо Организации назначает в качестве председателя квалифицированного юриста, который не должен являться ни сотрудником Организации, ни гражданином государства – стороны в споре.
Комиссия устанавливает свои собственные правила процедуры и принимает свои решения и рекомендации большинством голосов. Она может рекомендовать Организации, если последняя на то уполномочена ООН, запросить консультативное заключение Международного суда относительно применения или толкования Конвенции 1975 г. Если комиссия не в состоянии достичь соглашения между сторонами в споре о разрешении спора в течение двух месяцев с момента назначения председателя, она должна подготовить в возможно короткий срок доклад о своей работе и направить его сторонам в споре. Доклад должен содержать заключения комиссии относительно фактов и вопросов права, а также рекомендации, которые она сделала сторонам в споре в целях содействия разрешению спора. Рекомендации комиссии не имеют обязательной силы для сторон в споре до тех пор, пока все стороны в споре не примут их. Тем не менее любая сторона в споре имеет право заявить в одностороннем порядке, что она будет выполнять относящиеся к ней рекомендации доклада.
Согласно статье 2 Конвенции о мирном решении международных столкновений от 5 (18) октября 1907 г. (далее – Конвенция 1907 г.) государства в случае серьезного разногласия между ними обязаны прибегнуть к добрым услугам или посредничеству одной или нескольких дружественных стран [9, с. 634].
Право предлагать добрые услуги или посредничество принадлежит непричастным к спору государствам. Добрые услуги оказываются: а) в ответ на соответствующую просьбу одной из спорящих сторон или обеих сторон; б) по инициативе третьей стороны. В качестве оказывающих добрые услуги могут выступать государства, международные организации, известные политические и общественные деятели, но они сами в переговорах участия не принимают.
Их услуга состоит в налаживании непосредственных переговоров между спорящими государствами, при этом нередко добрые услуги перерастают в посредничество.
Задача посредника сводится к ведению переговоров вместо спорящих государств, от их имени. Эта задача заключается «в согласовании противоположных притязаний и в успокоении чувства неприязни, если оно возникло между государствами, находящимися в споре» (ст. 4 Конвенции 1907 г.). Обязанности посредника прекращаются с того момента, когда одна из спорящих сторон или сам посредник удостоверяются, что предложенные средства примирения не были приняты. Добрые услуги и посредничество не являются обязательными. Они имеют исключительно значение совета.
Конвенция 1907 г. (раздел IV, глава I) определила международный третейский суд (арбитраж) как способ «разрешения споров между государствами посредством выбранных ими третейских судей на основе соблюдения правовых норм». Это определение предусматривает два элемента: выбор арбитров (в образовании суда принимают участие спорящие государства) и юридический характер постановления, называемого арбитражным решением. Международный арбитраж, или третейский суд, разрешает споры между государствами посредством международной судебной процедуры, то есть вынесение обязательного для спорящих сторон решения при участии суперарбитра, представляющего третью, не участвующую в споре, сторону.
К ведению международных третейских судов согласно Гаагским конвенциям относятся: толкование договоров, все вопросы международного права, установление всякого рода фактов, имеющих правовое значение, определение вида и размера репараций за нарушение международных обязательств.
Универсальным судебным органом является Международный суд ООН, который учрежден Уставом OOH в 1945 г. в качестве главного судебного органа Организации Объединенных Наций. Участниками Статута Международного суда являются все государства – члены ООН, а также Швейцария и Науру. Сторонами по делам, разбираемым Судом, являются только государства. К его ведению относятся все дела, которые будут переданы ему сторонами, и все вопросы, специально предусмотренные Уставом ООН или действующими договорами и конвенциями.
Государства – участники Статута Международного суда могут в любое время заявить, что они признают без особого о том соглашения, ipso facto, в отношении любого иного государства, принявшего такое же обязательство, юрисдикцию Суда обязательной по всем правовым спорам, касающимся: а) толкования договора; б) любого вопроса международного права; в) наличия факта, который представит собой нарушение международного обязательства; г) характера и размеров возмещения, причитающегося за нарушение международных обязательств. Решение Суда является окончательным и не подлежит обжалованию. Просьба о пересмотре решения может быть заявлена лишь на основании вновь открывшихся обстоятельств, которые по своему характеру могут оказать решающее влияние на исход дела и которые при вынесении решения не были известны ни Суду, ни стороне, просящей о пересмотре. Никакие просьбы о пересмотре не могут быть заявлены по истечении десяти лет с момента вынесения решения [10, c. 54–55, 61–77].
В заключительных положениях текстов договоров особое место занимает институт оговорок. Заключение международного договора требует от его участников согласования двух важных задач – необходимость сохранения основных элементов договора и максимально возможное облегчение присоединения к многосторонним договорам, представляющим взаимный интерес.
Основу правового режима оговорок к международным договорам составляет Венская конвенция, закрепившая так называемую гибкую систему оговорок. Анализ положений Венской конвенции в отношении оговорок позволяет сделать следующие выводы:
вопрос об оговорках был и остается одним из самых противоречивых и сложных в современном международном праве;
положения Венской конвенции свидетельствуют о все большем утверждении права государств формулировать оговорки;
Венская конвенция закрепила гибкий режим оговорок, который может применяться к различным видам договоров.
Гибкость режима Венской конвенции определяется введением такого критерия допустимости оговорок, как их совместимость с объектом и целью договора.
Однако ряд положений Венской конвенции в силу их двусмысленности создают много трудностей при применении режима оговорок, кроме того, вне поля правового регулирования остаются те или иные аспекты юридического режима оговорок. Пока еще неясны правовые последствия принятия оговорки, содержание критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора; характер недопустимой оговорки и ее последствия, отличие оговорок от заявлений о толковании и юридические последствия последних; возможности применения норм, касающихся оговорок, к международным договорам о правах человека и т. д. Безусловно, что ряд положений Венской конвенции, касающихся понятия оговорки, нуждаются в дальнейшей проработке в целях исключения двусмысленности.
В то же время следует признать, что в современной доктрине данное понятие однозначно закрепилось в судебной практике, несмотря на редкость прецедентов, и, судя по всему, на него опираются государства и международные организации в своей практике в отношении договоров.
Тем не менее проблема оговорок особенно остро стоит в региональных интеграционных объединениях государств, ставящих перед собой задачу создания единого правового пространства, в том числе и в СНГ.
В целом практика формулирования оговорок к международным договорам Содружества показывает, что в ряде случаев они не отвечают критериям ясности и полноты. В этой связи представляется сложным дать объективную оценку содержанию оговорки, что создает трудности при определении отношения к оговорке, дальнейшем применении оговорки и положений договора, к которым она сформулирована.
В ряде случаев формулировки оговорок не отвечают как одностороннему характеру оговорки, так и ее юридической природе, как, например, заявления, нацеленные на исключение или изменение их применения к государству – автору оговорки. Такого рода «оговорки» по сути являются поправками к заключаемому договору, внесение которых в одностороннем порядке международным правом не допускается.
Так, при подписании Соглашения о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года Азербайджанская Республика сформулировала оговорку: «За исключением статьи 9» [15].
В соответствии с указанной нормой в целях реализации Соглашения стороны создают Межгосударственный комитет по распространению знаний и образованию взрослых, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о нем, являющимся неотъемлемой частью Соглашения.
Цели Соглашения определены в преамбуле, где предусматривается необходимость создания межгосударственной системы непрерывного образования взрослого населения и механизма реализации сотрудничества сторон в осуществлении совместных программ и проектов в сфере распространения знаний и образования взрослых.
Исходя из целей, объектом Соглашения являются действия сторон (обязательства), реализуемые как на национальном, так и на межгосударственном уровнях. Они направлены на создание благоприятных условий для распространения на территориях сторон информации в области науки, техники и образования, а также сотрудничества в этой области, содействие в разработке и осуществлении национальных программ в определенной Соглашением сфере сотрудничества, осуществление систематических консультаций по определению приоритетных направлений в этой сфере, проведение совместных научно-практических конференций, симпозиумов и т. д.
Практическое выполнение обязательств сторон, сформулированных в Соглашении, и прежде всего на межгосударственном уровне, предполагает создание организационного механизма, призванного обеспечить развитие интеграционных процессов и международных контактов в сфере сотрудничества. Такой механизм предусмотрен статьей 9 Соглашения, касающейся создания Межгосударственного комитета, основные направления деятельности, функции и правомочия которого определены соответствующим Положением, являющимся неотъемлемой частью Соглашения. Очевидно, что без создания такого организационного механизма реализация Соглашения, и прежде всего в части, касающейся межгосударственных мероприятий, практически становится невозможной.
На несовместимость оговорок Азербайджанской Республики и Республики Армения с объектом и целями договора было обращено внимание в Консультативном заключении Экономического Суда СНГ № 01-1/1-98 от 22 июня 1998 года «Об определении совместимых оговорок к определенным соглашениям с объектом и целью этих соглашений» [13].
Анализ договорной практики СНГ свидетельствует о том, что зачастую оговорки формулируются к положениям договора, которые по природе своей не предполагают возможности формулирования оговорок к ним. Речь идет о положениях, относящихся к вступлению договора в силу.
Республика Армения подписала упомянутое Соглашение с оговоркой об изменении редакции статьи 14, предусматривающей вступление Соглашения в силу с даты его подписания. Данная оговорка по сути своей является не чем иным, как поправкой к заключаемому соглашению, что входит в противоречие с действующим международным правом.
Нередко оговорка предусматривает ее применение не только в отношениях между государством – автором и другими участниками договора, но и предполагает ее применение вообще между всеми участниками и таким образом претендует на создание новой нормы как составной части договора.
Широко распространены оговорки, содержащие общие ссылки к национальному законодательству. В то же время в отсутствие информации о содержании национального законодательства государства – автора оговорки другие участники не имеют возможности определить, в каком объеме автор оговорки принимает на себя обязательства по заключаемому договору.
Такого рода «оговорки» Комиссия по международному праву ООН относит к информационным заявлениям, но не к оговоркам [3].
Международное право допускает формулирование оговорок только в отношении заключаемых международных договоров. Между тем в рамках СНГ продолжает иметь место формулирование оговорок не только в отношении заключаемых договоров, но и принимаемых Советом глав государств, Советом глав правительств, Советом министров иностранных дел и Экономическим советом СНГ решений, заявлений и обращений, что входит в противоречие с Венской конвенцией.
Во многом перечисленные проблемы обусловлены практическими трудностями, с которыми сталкивается государство, когда намеревается сформулировать оговорку или возражение. Сказывается отсутствие (или недоступность) информации о современной мировой практике в области оговорок к международным договорам. Отчасти такое положение объясняется недостаточно четким формулированием Правил процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, касающихся формы и порядка принятия документов. Решением Совета глав государств СНГ от 9 октября 2009 года были утверждены новые Правила процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ. Согласно правилу 7 «Документы и порядок их принятия» заключение международных договоров в рамках СНГ, их вступление в силу, применение, толкование, внесение изменений, выход из договоров, прекращение и приостановление действия, а также порядок формулирования оговорок осуществляются в соответствии с Венской конвенцией [11].
Между тем к некоторым решениям, принятым Экономическим советом СНГ на протяжении 2009–2010 годов, рядом государств – участников Содружества вновь вносились оговорки.
Так, при подписании Решения Экономического совета СНГ о сметах расходов на создание и развитие объединенной системы противовоздушной обороны государств – участников СНГ на 2010 года от 11 декабря 2009 года были сделаны оговорки Республикой Беларусь, Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан.
С оговоркой Украины были подписаны также решения Экономического совета СНГ от 11 декабря 2009 года о внесении дополнений в Перечень условий, производственных и технологических операций, при выполнении которых товар считается происходящим из той страны, в которой они имели место и от 5 марта 2010 года о перечислении кредиторской задолженности Исполнительного комитета СНГ пенсионным фондам и фондам занятости государств – участников СНГ. В целях устранения имеющихся недостатков, а также гармонизации практики формулирования оговорок к международным договорам в рамках СНГ и приведения ее в соответствие с положениями Венской конвенции Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 10 апреля 2009 года были утверждены Рекомендации по формулированию оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ.
Представляется целесообразным остановиться на некоторых основных положениях, касающихся содержания оговорок, а также процедуры и условий их формулирования.
1. При формулировании заявления, которое представляет собой оговорку, некорректно обозначать его терминами «особое мнение», «замечания», «предложения» и т. п., так как они могут использоваться только на стадии разработки проекта договора. В соответствии с положениями Венской конвенции наименования оговорки можно использовать терминами «оговорка» или «заявление».
2. Формулировка оговорки должна отвечать критериям ясности и полноты и позволять определить сферу применения оговорки для оценки, в частности, ее совместимости с объектом и целями договора. В обязательном порядке в оговорке следует указывать, к каким положениям договора она относится и каким образом государство имеет намерение изменить действие данных положений в их применении к государству – автору оговорки.
3. Оговорка не может быть направлена на изменение положений договора, так как заявление, посредством которого государство желает исключить или иным образом изменить положение договора или добавить новые положения, является предложением об изменении содержания договора и не является оговоркой.
Государство может формулировать оговорку к договору, за исключением тех случаев, когда:
а) данная оговорка запрещается договором;
б) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;
в) оговорка несовместима с объектом и целями договора.
Оговорка несовместима с объектом и целями договора, если она затрагивает существенный важный элемент договора, необходимый для его общей структуры, таким образом, что подрывает смысл существования договора.
4. Оговорка может формулироваться в случаях, если выражается согласие на обязательность договора: при подписании, ратификации, принятии, утверждении договора или присоединении к нему. Оговорка, сформулированная при подписании договора, в отношении которого требуется выполнение внутригосударственных процедур, должна быть подтверждена государством при выражении окончательного согласия на его обязательность, в противном случае она не считается сделанной.
5. Если оговорка формулируется при подписании договора, то рядом с подписью уполномоченного представителя государства производится запись «с оговоркой». При этом текст оговорки должен быть воспроизведен в отдельном документе, который одновременно с подписанием передается депозитарию и прилагается к заверенной копии договора, рассылаемой депозитарием государствам, подписавшим договор.
6. Оговорка, формулируемая при ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, препровождается в письменном виде одновременно с соответствующим уведомлением депозитарию, который информирует об оговорке государства, подписавшие договор. При подтверждении оговорки, сформулированной при подписании договора, в уведомлении о выполнении внутригосударственных процедур, направляемом депозитарию, указывается, что государство подтверждает оговорку, сделанную им при подписании договора, либо воспроизводится полный текст оговорки.
7. Оговорка может быть снята в любое время путем направления соответствующего уведомления депозитарию.
8. Если договор не предусматривает иное, государство может формулировать возражение против оговорки до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность для него договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней. Если в течение указанного времени государство не выскажет возражений против оговорки, оговорка считается принятой этим государством, если договор не предусматривает иное.
Вступление договора в силу – завершающая стадия правотворческого процесса, которая означает, что договор становится юридически обязательным для подписавших его сторон. В соответствии со статьей 24 Венской конвенции договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами. Примерно в таком же порядке вступают в силу международные договоры для государств – участников Содружества.
Так, например, в части первой статьи 27 Закона Республики Беларусь о международных договорах указывается, что международный договор вступает в силу для Республики Беларусь после выражения согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора в порядке и в сроки, предусмотренные международным договором или иным образом согласованные между договаривающимися сторонами.
Чтобы стать участником какого-либо международного договора, государство должно проявить готовность принять на себя юридические права и обязанности, предусмотренные этим договором. Оно должно продемонстрировать на примере конкретного акта свое согласие на обязательность договора. Такое согласие государство может выразить различными способами: подписанием, обменом документами, образующими договор, ратификацией, принятием, утверждением или присоединением. Кроме того, стороны могут договориться о любом другом способе выражения согласия на обязательность договора. В подготовленном Организацией Объединенных Наций Руководстве «Заключительные статьи многосторонних договоров» различают два вида подписания договора: простое и окончательное [4].
Простое подписание означает намерение государства предпринять позитивные действия по выражению своего согласия на обязательность для него договора на последующем этапе. Обычно подписание является первым шагом в процессе вхождения в число участников соответствующего договора. В многосторонних договорах, как правило, содержатся положения о подписании договора с условием последующих процедур ратификации, принятия, утверждения, что также называется простым подписанием. Акт подписания обязывает государства воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. Этот основополагающий принцип права международных договоров закреплен в статье 18 Венской конвенции. В ряде договоров предусматривается, что государство может выразить свое согласие на обязательность для него договора путем его подписания, что является окончательным подписанием. Такой способ чаще всего применяется в двусторонних договорах, хотя иногда он используется при заключении многосторонних договоров.
В качестве примера приведем Соглашение о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года, статья 14 которого гласит: «Настоящее Соглашение вступает в силу с даты его подписания». Анализ договорной базы СНГ показывает, что в ряде соглашений предусматривается их вступление в силу с момента подписания.
В таком порядке вступило в силу Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников от 9 октября 1992 года. Вместе с тем во внутригосударственном праве большинства государств – участников СНГ закреплен принцип, согласно которому договоры, затрагивающие права юридических и физических лиц, становятся обязательными лишь после их официального опубликования. В частности, этот принцип оговорен в Законе Республики Беларусь о международных договорах, а также в Положении о процедурных вопросах заключения международных договоров Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 11 мая 1999 г. № 261. К тому же национальные суды стран Содружества могут применять только вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы. Из этого следует, что момент вступления в силу договора и момент его применения как части внутригосударственного права не всегда совпадают. На наш взгляд, это создает определенные трудности для их правоприменения.
Венская конвенция допускает временное применение договора (статья 25), если это предусматривается самим договором или если участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом. В Методических рекомендациях эти положения формулируются следующим образом: «Настоящее Соглашение временно применяется с даты подписания и вступает в силу по истечении … дней с даты получения депозитарием … уведомления о выполнении подписавшими его Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу. Для Сторон, выполнивших внутригосударственные процедуры позднее, настоящее Соглашение вступает в силу по истечении … дней с даты получения депозитарием соответствующих документов».
Данные положения дают возможность государствам, готовым выполнять свои обязательства по договору, делать это в отношениях между собой и не ждать пока будет получено от сторон минимальное число уведомлений о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для формального вступления договора в силу, если такое число уведомлений не поступает в депозитарий в течение определенного периода времени. После того как договор временно вступает в силу, он порождает обязательства для сторон, которые согласились ввести его в силу именно таким образом. Государство-подписант может продолжить временное применение договора даже после его вступления в силу до тех пор, пока не выполнит соответствующие внутригосударственные процедуры (не ратифицирует, не утвердит, не примет договор). Временное применение договора государством прекращается, если это государство уведомит депозитарий о своем намерении не становиться его участником. Так, например, Соглашение о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности от 24 декабря 1993 года предусматривает временное применение с момента подписания и вступает в силу с даты сдачи на хранение депозитарию третьего уведомления о выполнении подписавшими его сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу. Соглашение подписано всеми государствами – участниками СНГ и вступило в силу в ноябре 1994 года для шести государств Содружества, а временно применяется для 4 государств СНГ. Российская Федерация до апреля 2002 года временно применяла Соглашение, а затем уведомила депозитарий о намерении не становиться его участником.
Таким образом, можно констатировать, что государства временно применяют вступившие в силу договоры, когда в соответствии с положениями этих договоров они в одностороннем порядке обязываются временно выполнять договорные обязательства, даже если еще не до конца соблюдены требования их внутригосударственной процедуры в отношении ратификации, утверждения, принятия или присоединения к ним.
Окончательное вступление в силу – это момент, когда договор становится юридически обязательным для сторон договора. При этом положения договора определяют момент его вступления в силу. Это может быть дата, указанная в договоре, или дата, когда определенное число ратификационных грамот или документов об утверждении, принятии или присоединении будет сдано на хранение депозитарию. В качестве примеров можно привести: Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга от 13 января 1999 года, которое вступает в силу с даты сдачи на хранение депозитарию третьего уведомления о выполнении подписавшими его сторонами всех необходимых внутригосударственных процедур; Протокол о прекращении многосторонних договоров, заключенных в рамках Содружества Независимых Государств от 1 декабря 2000 года, который вступает в силу с даты получения депозитарием последнего письменного уведомления о выполнении подписавшими его сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу.
Итак, исходя из действующей договорной практики СНГ, можно говорить о том, что обычно договор может вступить в силу:
после того как на хранение депозитарию свои документы о ратификации, утверждении, принятии договора или о присоединении к нему сдаст определенное число государств;
после того как на хранение депозитарию свои документы о ратификации, утверждении, принятии договора или о присоединении к нему сдадут все государства-подписанты.
В пункте 1 статьи 14 Венской конвенции закреплены положения, определяющие случаи, когда окончательное согласие государства на обязательность для него международного договора выражается в акте ратификации.
Согласно подпункту «Ь» пункта 1 статьи 2 Венской конвенции под ратификацией понимается «имеющий такое наименование международный акт, посредством которого государство выражает в международном плане свое согласие на обязательность для него договора». Между тем ратификация также представляет собой правовой акт государства, который принимается в соответствии с его внутренним правом, что говорит о двойственном характере ратификации.
Ратификация в конституционном смысле представляет собой акт компетентного органа государства, выражающего согласие быть связанным договором. В международном плане ратификация представляет собой процесс, с помощью которого это согласие обретает международно-правовое значение и порождает международные последствия.
Следует различать ратификацию как международный акт, свидетельствующий о готовности государства принять на себя обязательства по соответствующему договору, и ратификацию на национальном уровне, которая осуществляется государством до выражения своего согласия на обязательность договора на международном уровне. Для установления намерения государства принять на себя международные обязательства недостаточно только ратификации на национальном уровне. Соответствующие действия необходимо предпринять и на международном уровне. Ратификация международного договора государством находит отражение в особом документе – ратификационной грамоте. Если при заключении двустороннего договора происходит обмен ратификационными грамотами, то при заключении многостороннего договора в рамках СНГ они сдаются депозитарию. Так, в соответствии со статьей 13 Соглашения об общих условиях и механизме поддержки развития производственной кооперации предприятий отраслей государств – участников Содружества Независимых Государств от 23 декабря 1993 года оно подлежит ратификации сторонами в соответствии с их конституционной процедурой и вступает в силу после сдачи государству-депозитарию третьей ратификационной грамоты. В рамках двустороннего сотрудничества процедура ратификации может быть изложена в следующей формулировке: «Настоящий договор подлежит ратификации и вступает в силу со дня обмена ратификационными грамотами».
Не всегда представляется возможным определить время вступления договора в силу, подлежит ли он одобрению парламентами или будет выражено его обязательность иным способом. Например, в статье 14 Соглашения о Коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально-техническому обеспечению от 24 сентября 1993 года предусмотрено, что оно вступает в силу для каждого из государств-участников в соответствии с его законодательными процедурами.
Венская конвенция предусматривает также такие способы вступления в силу международных договоров, как принятие или утверждение.
Принятие или утверждение договора после его подписания имеет те же правовые последствия, что и ратификация, если в самом договоре не предусмотрено иное (ст. 14 (2) Венской конвенции). Таким образом, государствам предоставляется право выбора между ратификацией, принятием и утверждением в целях получения согласия как можно большего числа государств на обязательность для них договора. Это позволяет в переговорном процессе участвовать тем государствам, которым в соответствии с их конституционными положениями требуется ратификация, и тем, которым достаточно принятия и утверждения.
По сравнению с ратификационными грамотами документы о принятии или утверждении не имеют тождественного вида и четко установленной формы. Обычно это ноты или письма, которые подписываются от имени правительства министром иностранных дел или его заместителем.
Принятие международного договора – это форма выражения согласия на обязательность международного договора. Оно используется для упрощенного выражения согласия государства на обязательность для него договора, когда к ратификации прибегать нецелесообразно. В некоторых случаях термин «принятие» включается в договоры, с тем чтобы присоединение государства к договору не зависело от его ратификации. Принятию предшествует подписание, которое является одной из возможных форм выражения согласия государства на обязательность для него международного договора.
Необходимо подчеркнуть, что утверждение в форме закона возможно как самостоятельная процедура в отношении международных договоров.
Многосторонние договоры, заключаемые в рамках СНГ, как правило, предусматривают вступление их в силу с момента, когда депозитарию будет сдано на хранение определенное число ратификационных грамот или документов о выполнении иных процедур. Например, Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконным изготовлением и оборотом огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств от 14 ноября 2008 года вступает в силу с даты получения депозитарием третьего уведомления о выполнении подписавшими его сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу. Для сторон, выполнивших необходимые процедуры позднее, – с даты получения депозитарием соответствующих документов.
На практике встречаются международные договоры, где на усмотрение сторон предлагается несколько возможных способов вступления их в силу.
Присоединение означает согласие на обязательность договора для субъекта международного права, который его не подписал или вообще не принимал участия в его подготовке. Договоры, допускающие присоединение, бывают открытые и закрытые. Открытые – если к конкретному международному договору может присоединиться любое государство; закрытые – если выдвигаются определенные требования к присоединяющемуся государству. Например, «настоящее Соглашение открыто для присоединения любого государства, разделяющего изложенные в нем цели и принципы» или «для государства, не являющегося участником СНГ, Соглашение вступает в силу по истечении 30 дней с даты получения депозитарием последнего уведомления о согласии подписавших его или присоединившихся к нему государств на такое присоединение».
В Методических рекомендациях предусмотрено присоединение только после вступления договора в силу. Между тем, по мнению некоторых ученых-юристов, право на присоединение существует независимо от вступления договора в силу [16, с. 44].
Разделяя эту точку зрения, полагаем, что именно в таком смысле формулируются заключительные положения принимаемых в настоящее время международных договоров. И тем более, что статья 15 Венской конвенции не содержит никаких условий, препятствующих или определяющих условия присоединения к договору.
Статья 11 Венской конвенции предусматривает, что согласие государства на обязательность может быть выражено любыми другими согласованными способами, что является примером гибкости права международных договоров.
Приведенный перечень вариантов положений, регулирующих порядок или дату вступления международных договоров в силу, не является исчерпывающим. В договоре могут быть предусмотрены и другие заключительные положения, о которых условились государства.
В договорной практике СНГ используются различные виды вступления международных договоров в силу, базирующиеся на положениях Венской конвенции. Выбор того или иного способа предопределяется различными факторами: вид договора (двусторонний или многосторонний); предмет регулирования сотрудничества, сфера действия договора; необходимость срочного решения тех или иных вопросов международного сотрудничества посредством заключения договора и др. От того, какой вид вступления международного договора предусмотрен сторонами, зависит установление соответствующих внутригосударственных процедур, а также дальнейшее действие и применение международных договоров в правовой системе государства.
К заключительным элементам структуры международного договора могут относиться приложения, конкретизирующие правовые предписания его основной части.
В большинстве договоров СНГ приложения обладают обязательной силой. В таких случаях в основном тексте договора указывается, что приложения являются его неотъемлемой частью. Например, в статье 1 Соглашения об образовании Совета председателей высших арбитражных, хозяйственных, экономических и других судов, разрешающих дела по спорам в сфере экономики от 7 октября 2002 года говорится, что Совет осуществляет свою деятельность на основе Положения, которое является неотъемлемой частью настоящего Соглашения.
Виды приложений многообразны: географические карты, схемы, планы, бланки с реквизитами документов, списки, таблицы, положения об органах отраслевого сотрудничества СНГ и др. Приложения могут относиться как к договору в целом, так и к отдельным его статьям. Подписание приложений не является обязательным, если стороны не договорились об этом. Во всех случаях приложения должны иметь заголовок и гриф, которые связывают их с основным текстом договора. Они нумеруются арабскими цифрами. Реквизиты помещаются в правом верхнем углу с отметкой, указывающей, к какому договору они относятся.
В заключение хотелось бы отметить, что в системе межгосударственных отношений, подлежащей правовому регулированию, особое внимание уделяется не только содержанию, но и структуре договоров. Разработка договорного текста становится все более сложным и наукоемким процессом, требующим обширных знаний и высокого профессионализма от его разработчиков. Им необходимо учитывать многие факторы развития международного права, а также хорошо владеть приемами юридической техники. Тем более, что каждый договор действует не сам по себе, а во взаимосвязи с другими международными договорами и обычными нормами международного права. В этом контексте при проектировании и конструировании договора значительное внимание следует уделять обеспечению соответствия его правовых предписаний, включая терминологию, актам и нормам, с которыми он будет взаимодействовать. Договорные постановления должны формулироваться таким образом, чтобы при их имплементации во внутригосударственное право не возникало никаких неясностей.
Список литературы
1. Безбородов Ю. С. Международно-правовые модельные нормы и модельные акты: соотношение категорий // Правоведение. 2004, № 3, с. 135–143.
2. Договор о создании Экономического союза. Содружество: информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. Мн., 1993, № 12, с. 20–31.
3. Доклад Комиссии по международному праву на шестидесятой сессии (5 мая – 6 июня, 7 июля – 8 августа 2008 года). Генеральная Ассамблея ООН. Официальные отчеты. Шестьдесят третья сессия. Дополнение № 10 (А/63/10). [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.un.org/russian/dokumen/convents/reservations guidelines.pdf (дата посещения 29.10.2010).
4. Заключительные статьи многосторонних договоров. Руководство. Издание ООН. 2004.
5. Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-З «О международных договорах Республики Беларусь» / Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2008, № 2/1518.
6. Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 года «О международных договорах Республики Беларусь» (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2008, № 2/1518); Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации от 16 июня 1995 г. (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 29, ст. 2757.
7. Лоте Д. О. Основы построения правовой терминологии. М., 1961, с. 74.
8. Лукашук И. И. Современное право международных договоров. В 2 т., Том 1. Заключение международных договоров / И. И. Лукашук; РосАкад. наук, Институт государства и права. – М.: Волтере Клувер, 2004. – 531 с.
9. Международное право в документах: Учеб. пособие / Сост.: Н. Т. Блатова, Г. М. Мелков – 5-е изд., перераб. и доп. – М., 2004. – 880 с.
10. Организация Объединенных Наций. Сборник документов, относящихся к созданию и деятельности / Сост. В. Н. Дурденевский, С. Б. Крылов. – Москва: Государственное издательство юридической литературы, 1956. – 375 с.
11. Решение о Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ от 9 октября 2009 г., г. Кишинев. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N90900555 (дата посещения 14.10.2011).
12. Решение Совета министров иностранных дел Содружества Независимых Государств о Методических рекомендациях по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества Независимых Государств от 28 марта 2008 года.
13. Решение Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 22 июня 1998 г. № 01-1/1-98. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2011).
14. Словарь иностранных слов. – 16-е издание, испр. – М.: Рус. яз., 1998.
15. Соглашение о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2011).
16. Талалаев А. Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1997. – 336 с.
