Межгосударственный совет по антимонопольной политике: итоги деятельности и задачи на перспективу

Одной из важнейших общеэкономических задач СНГ является создание эффективной системы антимонопольного регулирования, способствующей  развитию конкурентных отношений и обеспечивающей надежную защиту потребителей – граждан государств Содружества.

Начало сотрудничества в области антимонопольной политики в СНГ было положено  подписанием 23 декабря 1993 года главами правительств всех государств – участников СНГ Договора о проведении согласованной антимонопольной политики (далее – Договор).

Основная цель Договора – создание правовых и организационных основ сотрудничества по проведению согласованной антимонопольной политики и развитию конкуренции, недопущение монополистической деятельности и/или недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов, наносящей ущерб экономическим интересам государств - участников СНГ. Впоследствии цели, задачи и механизмы реализации согласованной антимонопольной политики в СНГ, определенные Договором, были уточнены и дополнены в новой редакции Договора, подписанной  Советом глав правительств СНГ 25 января 2000 года.

В Договоре конкретизированы задачи антимонопольных органов по обеспечению тесного сотрудничества в области конкурентной политики, даны определения и общие правила конкуренции, касающиеся злоупотребления доминирующим положением; ограничительных соглашений; недобросовестной конкуренции.

В соответствии с Договором в 1993 году был учрежден Межгосударственный совет по антимонопольной политике (далее-МСАП). Статус совета и его задачи определены Положением, являющимся неотъемлемой частью Договора. В соответствии с Договором Стороны обязаны предпринимать все необходимые меры по выполнению задач, указанных в Договоре, и поддерживать работу МСАП.

МСАП формируется из полномочных представителей государств – участников Договора, каждая Сторона имеет право назначать в совет двух полномочных представителей, обладающих правом одного голоса.

Совет осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии с Исполнительным комитетом СНГ и руководствуется Уставом СНГ, соглашениями, заключенными в рамках СНГ, решениями уставных органов Содружества.

Следует отметить, что МСАП является одним из немногих органов отраслевого сотрудничества в рамках СНГ, заседания которого в течение более 17 лет его существования проводятся на регулярной основе не реже двух раз в год, как правило, поочередно в столицах государств – участников СНГ. На сегодняшний день проведено 33 заседания МСАП.

Заседания МСАП позволяют его участникам регулярно обмениваться мнениями о последних тенденциях развития антимонопольного законодательства государств Содружества и общей экономической ситуации в своих странах, информацией по наиболее интересным делам из антимонопольной правоприменительной практики в целях выработки общих подходов по развитию конкурентного законодательства и практики его применения в рамках СНГ.

Работа, проводимая в рамках МСАП, прежде всего направлена на совершенствование национального конкурентного законодательства государств – участников СНГ (антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, защите прав потребителей, регулирования деятельности субъектов естественных монополий, осуществлении государственных закупок) и практики его применения на основе передового международного опыта и опыта стран – партнеров по СНГ, модели экономического развития и проблемы в области конкурентной политики которых, во многом схожи. За прошедшие годы проделан значительный объем работ по совершенствованию конкурентного права, методическому обеспечению деятельности антимонопольных органов. Основные направления этой работы включали: анализ разработанных законопроектов, входящих в систему конкурентного права, подготовка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики. В результате за последние несколько лет конкурентное законодательство государств – участников СНГ претерпело значительные изменения, обусловленные необходимостью его совершенствования с учетом современных экономических реалий и необходимостью преодоления новых экономических вызовов, в том числе финансово-экономического кризиса  2009-2010 годов.

Так, в ряде государств – участников СНГ были приняты поправки в национальное конкурентное законодательство с учетом международных норм и правил и наилучших зарубежных практик в данной сфере, процесс принятия которых сопровождался их освещением и обсуждением в ходе заседаний МСАП. В частности, в 2010 году Государственной комиссией по защите экономической конкуренции Республики Армения (далее-Комиссия) был разработан пакет проектов законов: «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Армения «О защите экономической конкуренции»», «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Армения «Об организации и проведении проверок в Республике Армения»», «О внесении дополнений в Закон Республики Армения «О государственной регистрации юридических лиц»», «О внесении изменений в Уголовный кодекс Республики Армения». Проекты указанных законов рассмотрены Национальным Собранием Республики Армения и в декабре 2010 года приняты в первом чтении, в настоящее время -  представлены на рассмотрение во втором чтении.

Целью разработанных проектов документов является повышение эффективности деятельности Комиссии, в частности:

– расширение полномочий в части получения данных и доказательств по нарушениям конкурентного законодательства;

– уточнение норм, касающихся таких правонарушений, как антиконкурентные соглашения;

– установление действенных механизмов обнаружения случаев необоснованного повышения, снижения и сохранения цен со стороны хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее или монопольное положение на товарном рынке.

При разработке проектов законов учитывалась международная практика и рекомендации международных экспертов, в частности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (OSCE), Всемирного банка (WB) и Организации международного сотрудничества Германии (GIZ), а также опыт конкурентных ведомств государств – участников  СНГ.

В Республике Беларусь с учетом международных норм и правил, лучших зарубежных практик в целях совершенствования антимонопольного регулирования и развития конкуренции, а также либерализации условий осуществления экономической деятельности юридических и физических лиц в 2009 году был принят Указ Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по совершенствованию антимонопольного регулирования и развитию конкуренции». Указ позволил расширить полномочия антимонопольного органа в части применения мер, направленных на пресечение монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, приводящих к ограничению или устранению конкуренции, а также упростить административные процедуры антимонопольного контроля за экономической концентрацией посредством установления пороговых значений по обращениям юридических лиц за получением согласия антимонопольного органа на осуществление сделок с акциями в уставных фондах хозяйствующих субъектов.

Кроме того, разработан проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства», предусматривающий усиление административной и введение экономической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

В 2009 году в Российской Федерации был принят «второй антимонопольный пакет», включающий в себя ряд федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также Уголовный кодекс Российской Федерации.

Принятые поправки направлены на уточнение понятийного аппарата Закона «О защите конкуренции», расширение инструментария борьбы с картелями, усиление контроля за органами власти, повышение пороговых значений для целей контроля экономической концентрации и др.

В 2010 году работа по совершенствованию Федерального закона «О защите конкуренции» продолжилась, подготовлен «третий антимонопольный пакет поправок», принятие которого запланировано в 2011 году. Согласно поправкам действие Закона «О защите конкуренции» распространится на нотариусов, адвокатов, а также иных лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, но осуществляющих профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии.

В результате принятия поправок будут установлены фиксированные административные штрафы за злоупотребление доминирующим положением по делам, не связанным с существенным ограничением конкуренции (за исключением субъектов естественных монополий).

Поправки уточняют требования к соглашениям и согласованным действиям хозяйствующих субъектов, разделяя данные понятия на две разные статьи закона. В отношении соглашений предполагается сократить перечень безусловных запретов (per se) и распространить их только на горизонтальные соглашения (картели), исключить уголовную ответственность за согласованные действия, а также за «вертикальные» соглашения, уточнить понятие запрещенной координации экономической деятельности. Запреты соглашений и согласованных действий не будут распространяться на хозяйствующие субъекты, входящие в одну группу лиц или контролируемые одним лицом при существенном сужении круга лиц, подлежащих к включению в группу лиц.

В целях снижения административной нагрузки на бизнес предполагается исключить последующие уведомления экономической концентрации с предоставлением антимонопольному органу права выдачи после выявления сделок (действий) экономической концентрации, приводящих к ограничению конкуренции, поведенческого или структурного предписания, а в случае его неисполнения -  права на обращение в суд с иском о расторжении сделки. Кроме того, исключается необходимость направления уведомлений о соглашениях финансовых организаций.

Поправки также четко определяют круг сделок иностранных компаний, подлежащих согласованию с антимонопольным органом (критерий — объем товарооборота на территории Российской Федерации);

Законопроект предлагает предоставить Правительству Российской Федерации право устанавливать правила недискриминационного доступа к объектам инфраструктуры товарных рынков в сферах естественных монополий, а также к товарам, технологически к ним присоединенным.

С 1 января 2009 года в Республике Казахстан вступил в силу Закон Республики Казахстан «О конкуренции», который является законом прямого действия и в котором объединены нормы Законов Республики Казахстан «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» и «О недобросовестной конкуренции». Основными новшествами, предусмотренными в Законе, являются: определение принципов добросовестной конкуренции, перечня оснований и форм участия государства в предпринимательской деятельности, случаев допустимости соглашений или согласованных действий субъектов рынка, экстерриториальности, освобождения от ответственности в связи с деятельным раскаянием, рассмотрение группы лиц как единого субъекта права, коллегиальность при принятии решений антимонопольным органом, основания предоставления государственной помощи и другое.

В 2010 году в целях усовершенствования правовых принципов государственной защиты экономической конкуренции в Украине был разработан проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно обеспечения доказательств в делах, которые рассматриваются органами Антимонопольного комитета Украины». Проект предусматривает, в частности, определение основных принципов расследования дел, конкретизирует основания для начала рассмотрения дела, устанавливает права и обязанности участников рассмотрения дела, определяет понятие доказательств, регулирует порядок получения объяснений, проверок и т.п.

В целях усовершенствования регулирования в сфере защиты экономической конкуренции Антимонопольным комитетом Украины также разработан проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины» который предполагает, в частности предоставление права субъектам хозяйствования обращаться в Антимонопольный комитет Украины за заключением о соответствии их действий статье 15¹ «Распространение информации, которая вводит в заблуждение» Закона Украины «О защите от недобросовестной конкуренции; повышение уровня штрафов, которые территориальные отделения Антимонопольного комитета Украины имеют право налагать за нарушения законодательства о защите экономической конкуренции.

В целях совершенствования системы государственного контроля за экономической концентрацией субъектов хозяйствования в части повышения пороговых показателей, в случае достижения которых необходимо получить предварительное разрешение на концентрацию, был разработан проект Закона Украины «О внесении изменений к Закону Украины «О защите экономической конкуренции». Указанный законопроект также предусматривает уточнение случаев слияний, приобретений, других видов концентрации субъектов хозяйствования, для которых необходимо предварительное согласие государства в лице Антимонопольного комитета. Законопроект уточняет механизм применения упрощенной процедуры предоставления разрешений на концентрацию. В 2009 году законопроект принят Верховным Советом Украины в первом чтении и планируется к рассмотрению во втором чтении.

Комитетом также разрабатывается проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые Законы Украины о разграничении полномочий государственных органов в сфере естественных монополий и в отрасли связи», в котором, в частности, предусмотрено четкое разграничение полномочий Антимонопольного комитета и  органов регулирования естественных монополий в части осуществления исследования рынков и определения правового статуса субъектов хозяйствования на этих рынках.

В 2010 году антимонопольными органами Кыргызской Республики, Молдовы, Таджикистана и Узбекистана подготовлены новые редакции и изменения в законы о конкуренции и о естественных монополиях, методическая помощь в подготовке которых осуществлялась антимонопольными органами стран СНГ в соответствии с решениями МСАП.

Работа, проводимая антимонопольными органами государств - участников СНГ по совершенствованию конкурентного законодательства, имеет очень важное значение для развития экономик государств Содружества и направлена прежде всего на создание благоприятных условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также на  наиболее полное удовлетворение потребностей граждан.

Важнейшим направлением работы МСАП, которое в последние годы масштабно реализуется, является развитие практического взаимодействия антимонопольных органов государств – участников СНГ.

Работа в данном направлении осуществляется в рамках Штаба по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства государств – участников СНГ (далее – Штаб), созданного при МСАП.

Объектами исследования Штаба становятся социально значимые рынки, успешное функционирование которых обеспечивает создание инфраструктуры, являющейся основой формирования общего экономического пространства в рамках СНГ, а также оказывает непосредственное влияние на благосостояние граждан СНГ. К числу таковых отнесены рынки пассажирских авиаперевозок, телекоммуникаций, зерна, горюче-смазочных материалов, розничной торговли, фармацевтические рынки.

Другим приоритетным направлением работы Штаба стало совершенствование методов борьбы с картелями.

Общую координацию деятельности Штаба осуществляет ФАС России, представители которого также возглавляют работу по исследованию рынков пассажирских авиаперевозок, телекоммуникаций и зерна; рынка ГСМ и электроэнергетики – Казахстан; розничной торговли – Молдавия; рынка лекарственных средств – Кыргызстан. Работу по совместным расследованиям картелей возглавляет украинская сторона.

К достижениям работы Штаба можно отнести проведенные в период с 2007 по 2010 годы масштабные исследования рынков пассажирских авиаперевозок и телекоммуникаций государств – участников СНГ и подготовка по их результатам соответствующих докладов.

При их подготовке использован зарубежный опыт, в частности Европейской Комиссии, изучены примеры наиболее характерных дел о нарушении антимонопольного законодательства на этих рынках, проанализированы факторы, сдерживающие развитие конкуренции на данных направлениях.

Первым был подготовлен доклад «О состоянии конкуренции на рынке пассажирских авиаперевозок», который содержал рекомендации по развитию конкуренции на рынке пассажирских авиаперевозок стран СНГ, в том числе путем обеспечения недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий и развития конкуренции в потенциально конкурентных сегментах рынков, смежных с рынком авиаперевозок.

Данный доклад получил положительную оценку на заседании Совета глав правительств СНГ (14 ноября 2008 года, г. Кишинев), были одобрены рекомендации, представленные в докладе, выполнение которых поручено МСАП совместно с Советом по авиации и использованию воздушного пространства.

В 2009 и 2010 годах предпринят ряд мер по выполнению указанного поручения, включающих проведение совместных расследований на специально отобранных маршрутах между городами государств – участников СНГ на предмет выявления возможных нарушений антимонопольного законодательства, подготовку предложений по либерализации рынка пассажирских авиаперевозок в государствах – участниках СНГ,  совершенствованию механизмов порядка отбора и допуска национальных авиакомпаний на международные маршруты.

Одним из факторов, существенно ограничивающих развитие конкуренции на рынках пассажирских авиаперевозок, являются отдельные положения действующих межправительственных соглашений о воздушном сообщении между государствами – участниками СНГ, носящие антиконкурентный характер.

В целях устранения этих положений разработан проект Модельного соглашения о воздушном сообщении между государствами – участниками СНГ, учитывающий нормы антимонопольного законодательства стран Содружества. В частности, предлагается исключить согласование между назначенными авиакомпаниями объемов и тарифов перевозок, утверждение тарифов назначенных авиакомпаний авиационными властями договаривающихся сторон; ввести конкурсное назначение, причем не менее двух авиаперевозчиков по каждому маршруту с каждой из двух договаривающихся сторон. Работа над проектом Модельного соглашения в настоящее время продолжается во взаимодействии с органами регулирования в области гражданской авиации государств – участников СНГ.

Антимонопольными органами государств – участников СНГ регулярно осуществлялся обмен информацией о фактах возбуждения дел по признакам нарушений антимонопольного законодательства в части обеспечения недискриминационного доступа к услугам аэропортов с целью выработки единых подходов и рекомендаций по решению данной проблемы.

Следует отметить, что с принятием (22.07.2009) постановления Правительства Российской Федерации № 599 «О порядке обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий в аэропортах» российской стороне удалось достичь существенных результатов в данной области. Членам МСАП было рекомендовано использовать опыт Российской Федерации по регламентации обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий в аэропортах, в том числе к услугам по обеспечению заправки и хранению авиа-ГСМ.

Что касается исследований (расследований) на рынках телекоммуникаций, то в качестве объекта исследования был определен рынок международной телефонной связи между государствами – участниками СНГ, особенно услуги по соединению в сети подвижной радиотелефонной связи с использованием роуминга.

В докладе «О состоянии конкуренции на рынках телекоммуникаций государств – участников СНГ» по результатам проведенного исследования представлен обзор государственного регулирования рынка телекоммуникаций государств – участников СНГ, в том числе исследованы вопросы лицензирования, сертификации оборудования, выделения и взаимодействия сетей электросвязи, государственного тарифного регулирования, универсального обслуживания, затронуты  вопросы государственного контроля надзора в отрасли связи и возложения на операторов связи специальных требований и ограничений. Представлены рекомендации по развитию конкуренции на рынке телекоммуникаций государств – участников СНГ.

В ходе проведенного исследования также были выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства при формировании тарифов на услуги связи в роуминге, в связи с чем антимонопольными органами ряда государств – участников СНГ предприняты меры антимонопольного реагирования. Так, антимонопольные органы России и Казахстан в рамках национального законодательства провели соответствующие расследования и возбудили дела в отношении доминирующих операторов. В рамках рассмотрения дел российские и казахстанские операторы сотовой связи объявили о снижении тарифов на услуги связи в международном роуминге по отдельным направлениям от 1,5 до 10 раза.